Vse glasnejše kritike dražb radijskega spektra

Dražbe frekvenc so se uveljavile kot glavni način podeljevanja radijskih frekvenc. Nekatere so zelo kompleksne, kot na primer kombinatorične dražbe. Naraščajoča kompleksnost in dolgotrajne priprave upočasnjujejo podeljevanje radijskega spektra. Številna pravila, ki jih določajo regulatorji, pa lahko negativno vplivajo na izide dražb ter na strukturo in konkurenčnost trga. Izbiro formata dražb in pravil krivijo za neuspehe letošnjih dražb. Kritiki so vse glasnejši in v ZDA so zaradi tega za eno leto premaknili izvedbo napovedane dražbe frekvenc v 700 MHz pasu. Poglejmo nekaj najbolj razvpitih primerov.

Na Nizozemskem so cene frekvenc presegle vsa pričakovanja

Lanska dražba frekvenc (v 800, 900 in 1800 MHz pasovih) je nizozemskemu državnemu proračunu prinesla kar 3,8 milijarde evrov. To je osemkrat več od rezervirane cene, ki je znašala 480 milijonov evrov. Frekvence so dobili trije prvotni operaterji KPN, Vodafone in T-Mobile ter novi vstopnik švedski Tele2. 

Največ sta za frekvence plačala Vodafone (1,38 milijard evrov) in KPN (1,35 milijard evrov). Slednji je zaradi tega sprva napovedal občutno znižanje dividend, kasneje pa za dve leti v celoti odpovedal njihovo izplačilo. T-Mobile je plačal 911 milijonov evrov in Tele2 161 milijonov evrov. Brez frekvenc je ostal Ziggo 4, skupno podjetje kabelskih operaterjev UPC in Ziggo, ki je pred tem v prvi nizozemski dražbi spektra za storitve mobilnega širokopasovnega interneta četrte generacije dobil frekvence v 2600 MHz pasu (vir: Agentschap Telecom, KPN). 

V britanski proračun se je nateklo precej manj denarja od vladnih pričakovanj

Povsem drugačen razplet kombinatorične dražbe je bil v Veliki Britaniji. Analitiki so pričakovali, da bodo operaterji za frekvence (v 800 in 2600 MHz pasovih), namenjene mobilnemu širokopasovnemu internetu četrte generacije (LTE), ki jih je regulator Ofcom ponudil v okviru največje britanske dražbe doslej, plačali preko štiri milijarde funtov. Skladno z visokimi pričakovanji je britanska vlada v proračunu predvidela prihodke v višini 3,5 milijard funtov.

Rezultat je bil za vlado hladen tuš. V državni proračun se je nateklo le 2,4 milijarde funtov, kar je 1,1 milijarde manj od načrtovanega in skoraj desetkrat manj, kot je država iztržila trinajst let prej v dražbi spektra za storitve mobilne telefonije tretje generacije (22,5 milijard funtov).

Po objavi podrobnosti dražbe se je slaba volja v vladi še povečala. Izkazalo se je, da so bili dražitelji za frekvence pripravljeni plačati celo 5,2 milijard funtov (6 milijard evrov), a so zaradi pravila druge cene plačali več kot polovico nižji znesek. Vodafone, na primer, je bil za spekter pripravljen plačati 2 milijardi funtov, a je na koncu plačal le 802,9 milijonov funtov (dosežena cena na dražbi je bila 790,8 milijonov funtov in se je zvišala v fazi dodelitve posameznih lotov). Telefónica, ki na trgu nastopa pod blagovno znamko 02, je ponudila 1,2 milijarde funtov in plačala le 550 milijonov. Najmanjši operater Hutchison 3G UK, ki na trgu deluje pod blagovno znamko Three, pa je, skladno s pravili dražbe, smel plačati le rezervirano ceno v višini 225 milijonov funtov. Spekter sta dobila še operaterja Niche Spectrum Ventures, hčerinska družba BT Group, ki je zanj plačal 201,5 milijonov funtov (dosežena cena na dražbi je bila 186 milijonov funtov), in Everything Everywhere, ki je plačal 588,9 milijonov funtov (vir: Ofcom).

Operaterji so zaradi pravila druge cene plačali skoraj tri milijarde funtov manj od zneska, ki so ga bili pripravljeni plačati. Britanski regulator je bil zaradi tega deležen številnih kritik, čeprav je bilo pravilo druge cene uporabljeno v skoraj vseh kombinatoričnih dražbah v Evropi. 

Po mnenju poznavalcev naj bi Ofcom po nepotrebnem zakompliciral pravila dražbe. Ob objavi zadnjega osnutka pravil dražbe je Guardian zapisal, da so se pravniki zainteresiranih operaterjev morali prebijati čez tisoč stranske dokumente, ki so pojasnjevali dražbena pravila. Ta so bila po izjavi nekoga od vpletenih tako kompleksna, kot za »igranje štiridimenzionalnega šaha«.

Kljub kompliciranim pravilom in izjemno visokim stroškom priprave dražbe, ki jo je izvedla družba DotEcon, ta ni dala pričakovanih rezultatov. V britanski proračun se je nateklo bistveno manj prihodkov od načrtovanih in vsi operaterji niso dobili želenega spektra. Poleg že omenjenih kritik pravila druge cene, se kot glavni dejavnik za neugoden razplet kombinatorične dražbe v Veliki Britaniji najpogosteje omenja rezervirani spekter, ki ga je Ofcom namenil najmanjšemu operaterju na trgu. Ta je zanj lahko plačal le rezervirano ceno. Za večja operaterja O2 in Vodafone pa je določil frekvenčne kape, s katerimi je omejil količino spektra, ki sta ga lahko pridobila.

Britanski državni revizijski urad je uvedel revizijo dražbe spektra, namenjenega mobilnemu širokopasovnemu internetu četrte generacije, ker regulator med cilje dražbe ni uvrstil maksimiranja prihodek za državni proračun, in teh pred dražbo tudi ni ocenil. Določil je le skupno rezervirano ceno v višini 1,36 milijarde funtov (1,58 milijarde evrov). Namesto maksimiranja proračunskih prihodkov si je Ofcom za cilj zadal ohranjanje konkurence na trgu mobilnih komunikacij in maksimiranje koristi za potrošnike, ki jih je ocenil na 20 milijard funtov (23 milijard evrov). Urad bo izvedbo in izid dražbe primerjal z dobrimi praksami in podobnimi dražbami v drugih državah. Rezultate bo objavil v začetku leta 2014.

Z razpletom dražbe so lahko zadovoljni britanski potrošniki in podjetja. Operaterji bodo v boljši finančni kondiciji in bodo lahko hitreje zgradili omrežja naslednje generacije ter širokopasovni internet pripeljali v mesta in vasi na podeželju. S tem bi se lahko izognili težavam, ki so jih imeli operaterji z gradnjo omrežij tretje generacije, zaradi enormnih cen spektra v letu 2000.

Telefónica, ki je dobila spekter z obveznostjo pokrivanja, se je zavezala, da bo do konca leta 2015 omogočila 98% prebivalcev dostop do hitrega mobilnega interneta v notranjosti zgradb in 99% na prostem. Obet za hitro uvajanje omrežij in storitev četrte generacije je pet operaterjev, ki zagotavlja ostro tržno konkurenco. Cene podatkovnih storitev v Veliki Britaniji ostajajo med najnižjimi v Evropi, boj za uporabnike storitev četrte generacije pa je med operaterji že sprožil novo cenovno vojno. Ti ponujajo najrazličnejše ekskluzivne pakete, najmanjši operater Three pa storitve četrte generacije ponuja celo brez dodatnega plačila. S tem britanski trg mobilne telefonije ostaja med najbolj konkurenčnimi v Evropi.

Avstrijsko dražbo so zaznamovali visoki prihodki in koncentracija trga

Največ prahu je dvignila avstrijska dražba frekvenc v 800, 900 in 1800 MHz pasovih. Trg mobilne telefonije v Avstriji je bil pred dražbo med najkonkurenčnejšimi v Evropi. Na trgu sta bila dva močna operaterja – Telekom Austria s 44% tržnim deležem in T-Mobil v lasti nemškega giganta Deutsche Telekoma z 31% tržnim deležem – ter cenovni izzivalec Hutchison 3G Austria (H3G) s 25% tržni deležem. Razdelitev spektra na dražbi bo to sliko korenito spremenila. 

Telekom Austria je pridobil kar polovico celotnega spektra in za frekvence plačal dobro milijardo evrov, skoraj dvakrat več od že sicer visoke rezervirane cene za celotni spekter (526 milijonov evrov). Njegov namen je bil jasen – za vsako ceno osvojiti čim večji del spektra. Za dražbo je menda najel celo strokovnjaka za teorijo iger. Ker je plačal precej več od pričakovanj, so mu agencije kmalu po objavi rezultatov dražbe za eno stopnjo znižale bonitetno oceno.

Telekom Austria je bil z izidom kljub temu zadovoljen. Izboril si je položaj, s katerim bo lahko nadzoroval razvoj avstrijskega mobilnega širokopasovnega trga. Hkrati bo lahko zaščitil svojo bazo fiksnih in mobilnih uporabnikov, še zlasti na podeželju, kjer bi H3G kot cenovni izzivalec lahko predstavljal resno grožnjo. Če bi alternativni operater na podeželju ponujal cenovno ugodne visoke hitrosti dostopa, bi se uporabniki morda hitreje odločali za prehod iz fiksnega na mobilno tehnologijo.

Nova razdelitev spektra na dražbi bo občutno oslabila konkurenčnost avstrijskega telekomunikacijskega trga. Medtem ko si je Telekom Austria zagotovil polovico celotnega spektra, je izzivalec H3G ostal brez dragocenih frekvenc v 800 MHz pasu in skupaj osvojil le 18% spektra. Po dražbi se je torej znašel v občutno slabšem položaju in bo težko konkuriral večjima tekmecema.

Kombinatorična dražba v Avstriji je potrdila, da tovrstne dražbe vnašajo neželene spodbude za dražitelje in pripeljejo do neželenih izidov. T-Mobile in H3G sta sprožila sodne postopke na upravnem in ustavnem sodišču, zahtevajoč ponovitev dražbe, češ da so bila pravila oblikovana tako, da bi maksimirala prihodke za proračun in ogrozila konkurenco. Vsak izmed dražiteljev se je namreč lahko potegoval do polovice celotnega spektra, kar pomeni, da bi eden izmed operaterjev lahko ostal praktično praznih rok. Po mnenju Reutersa bo sodišče odločitev sprejelo predvidoma v dveh letih, ta pa bi kasneje lahko vplivala na razmerja med operaterji na trgu.

Do izida dražbe je bil kritičen celo zmagovalec Telekom Austria. Med glavnimi dejavniki, ki so botrovali razpletu dražbe, je izpostavil značilnost druge cene, »kazen« za neprodani spekter, nepreglednost postopka, ki so jo označili za edinstveno v svetovnem merilu, visoke inkremente, ki jih je regulator znižal šele, ko je skupna izpostavljenost dosegla 1,8 milijarde evrov, ter visoke rezervirane cene. 

Češki trg ostaja s tremi operaterji

Češki regulator je marca letos preklical dražbo frekvenc (v 800, 1800 in 2600 MHz pasovih), potem ko je skupna vrednost licitiranih cen presegla 20 milijard kron (779 milijonov evrov), kar je bilo precej več od rezervirane cene pri 7,4 milijard kron (288 milijonov evrov). 

Po mnenju regulatorja licitirane cene niso bile več ekonomsko upravičene in bi pomenile višje cene za uporabnike ter počasnejšo izgradnjo mobilnih omrežij četrte generacije. Osrednji cilj dražbe je bil čim prejšnja izgradnja omrežij četrte generacije in uvedba novih storitev za državljane ter morebitni vstop četrtega operaterja, ne pa ustvarjanje prekomernih prihodkov za državni proračun (vir: Český telekomunikační úřad – CTU).

Operaterji so bili z odločitvijo regulatorja v glavnem zadovoljni. Po mnenju poznavalcev so bili pogoji dražbe namreč nastavljeni tako, da so omogočali doseganje nerealno visokih cen. Z visokimi cenami so prvotni operaterji morda poskušali preprečiti ali otežiti vstop novemu izzivalcu (vir: Prague Daily Monitor).

Pred pričetkom ponovljene dražbe je Telefónica sprožila sodni spor zaradi rezervacije spektra v 800 MHz pasu, pod ugodnejšimi pogoji namenjenega novemu operaterju. Telefónica je zatrjevala, da je rezervacija spektra nezakonita in predstavlja nedovoljeno državno pomoč, njene ugovore pa je CTO zavrnil. Regulator je bil deležen številnih kritik, ker ni uspel ustrezno razložiti, zakaj je spekter rezerviral izključno za novega operaterja. Poskus rezervacije spektra so pred tem že preprečili na madžarskem.

Pred pričetkom dražbe je PPF Mobile, v lasti investicijske skupine PPF, ki se je za frekvence potegoval na prvi dražbi, povedal, da v ponovljeni dražbi ne bo sodeloval, ker pravila dražbe novemu vstopniku za 15 let prepovedujejo povezovanje z ostalimi mobilnimi operaterji, ki bodo na dražbi dobili frekvence. V ponovljeni dražbi so frekvence dobili trije prvotni operaterji T-Mobile, Telefónica in Vodafone, ki so za frekvence skupaj plačali 8,5 milijard kron (331 milijonov evrov). T-mobile je plačal 2,6 milijard kron (95,5 milijonov evrov), Telefónica 2,8 milijard kron (102,4 milijone evrov) in Vodafone 3,1 milijard kron (113,7 milijonov evrov) (vir: CTU).

Regulatorju presenetljivo ni uspelo pritegniti četrtega operaterja, čeprav je bil zanj rezerviran občuten delež spektra. Potencialnima novima vstopnikoma, ki sta se potegovala za frekvence, družbama Revolution Mobile in Sazka, zaradi neprimerne strategije preprosto ni uspelo dobiti frekvenc.

Investicijska skupina PPF, ki na ponovljeni dražbi ni nastopila, je novembra 2013 od španske Telefónice za 2,5 milijard evrov odkupila 65,9% delež v družbi Telefónica Czech Republic. Telefonica je ohranila 4,9% delež.

Češka se bo brez četrtega operaterja še naprej uvrščala v skupino evropskih držav z izrazito oligopolno strukturo trga in nadpovprečno visokimi cenami storitev mobilne telefonije. 

Kritike se vrstijo, dražbe ostajajo

S težavami pri dražbah spektra so se in se še soočajo tudi v drugih državah. Očitno je, da zagovorniki kompleksnih dražb precenjujejo, ne prvič, teoretične koncepte, ki temeljijo na številnih predpostavkah in poenostavitvah, ki v realnem okolju ne dajejo pričakovanih rezultatov. 

Strokovnjaki in regulatorji že nekaj časa iščejo rešitve. Evropski regulatorji se zavzemajo za bolj konsistentna in predvidljiva dražbena pravila. Spet drugi iščejo rešitev v bolj dinamičnem sistemu podeljevanja frekvenc. Ne glede na vse kritike, dražbe ostajajo osrednji način podeljevanja frekvenc in regulatorji bodo izpostavljeni vse večjim pritiskom, da bodo zagotovili pričakovane rezultate.