Slovenski telekomunikacijski labirint
V zadnjem letu so se na čelu agencije za pošto in
elektronske komunikacije (Apek) zamenjali trije direktorji. Vlada je novembra
2009 zamenjala Tomaža Simoniča in za vršilca dolžnosti imenovala Dušana
Schusterja. Ker je bila Simoničeva razrešitev postopkovno nepravilna, je
upravno sodišče vladi s sodbo naložilo, da mora o njej ponovno odločati. Vlada
je razrešitev potrdila sredi maja 2010 in na predlog ministra za visoko
šolstvo, znanost in tehnologijo, brez utemeljitve, imenovala novega vršilca
dolžnosti direktorja Mihaela Krišlja.
Vlada je s slabo utemeljenimi zamenjavami omajala svojo
kredibilnost, kot tudi kredibilnost Apeka. Okoliščine zamenjav kažejo na nezrelost
slovenske politike in odsotnost razumevanja vloge in poslanstva neodvisnega
regulatorja, potrebnega za uravnotežen razvoj telekomunikacijskih potencialov
in oblikovanje konkurenčnega trga. Ponovno se je potrdilo, da ni izpolnjen
nobeden izmed temeljnih pogojev za neodvisno in suvereno delovanje Apeka.
Regulacija telekomunikacij v plemenskih krempljih
Slovenske telekomunikacije in njihov strateški razvoj je vse
od leta 1991 usmerjala in obvladovala politika, tesno povezana z vplivnimi,
plemensko organiziranimi interesnimi skupinami. Nadzor nad telekomunikacijami
se je skoncentriral v rokah plemenskih poglavarjev, ki svoje ljudi postavljajo
na ključne položaje za obvladovanje telekomunikacij kot ene od najpomembnejših
gospodarskih dejavnosti. Položaj državnega operaterja in njegovih hčerinskih
družb utrjujejo prek vzvodov v vseh vejah oblasti. Svoje ravnanje opravičujejo
z "nacionalnim" interesom, ki ga v resnici razumejo kot
"lastni" interes. Na enak način nadzorujejo tudi delovanje nacionalnega
regulatorja - Apeka.
Uprave in nadzorni sveti gospodarskih družb v večinski
državni lasti, v katerih je praktično nemogoče zagotoviti pregledno poslovanje,
so instrument manipulacij in zlorab v interesu centrov moči in kapitala v škodo
državnega premoženja in razvoja trga. Klasičen primer tovrstne zlorabe sega v
leto 2001, ko je Telekom Slovenije prek dokapitalizacije Mobitela v višini
skoraj sto milijonov evrov za plačilo koncesije za UMTS/IMT-2000 (v
nadaljevanju UMTS) dejansko reševal luknjo v tedanjem državnem proračunu.
Višina koncesije je bila strokovno in ekonomsko nerazumna. Po tem dogodku je
bil Mobitel več let deležen regulatornih počitnic in je na ta način utrdil svoj
tržni položaj.
Interesne skupine, ki imajo "nadzor" nad
operaterji v neposredni ali posredni državni lasti, obvladujejo tudi
zakonodajne postopke in delo regulatorja. Centri moči niso bili zainteresirani
za liberalizacijo telekomunikacijskega trga, zato je Slovenija pozno, šele leta
1997, sprejela zakon o telekomunikacijah. Trg storitev javne govorne telefonije
ter gradnje in upravljanja javnega telekomunikacijskega omrežja je bil de jure
liberaliziran s 1. januarjem 2001. De facto pa se je to zgodilo šele nekaj let
kasneje, ko je Apek opravil analize upoštevnih trgov in sprejel prve vidnejše regulatorne
odločitve.
Apek je bil ustanovljen leta 2001 kot neodvisna agencija za
telekomunikacije in radiodifuzijo in je v prvih letih uspešno branil že
omenjeni "nacionalni" interes. Šele sprejem zakona o elektronskih
komunikacijah leta 2004, s katerim je bil prevzet tedanji evropski
telekomunikacijski regulatorni okvir, je pomenil korak naprej. Tedanja
sprememba v vodstvu Apeka pa je na površje prinesla nove centre moči in
kapitala. Njihovi vidni protagonisti so vplivne odvetniške pisarne, katerih
člani so vpeti v različna plemenska razmerja.
Vse od svoje ustanovitve si Apek ni uspel zagotoviti
deklarirane neodvisnosti in še manj suverenosti. Vsaka vlada ali njeni uradniki
so prek nevidnih vzvodov in še zlasti prek plemenskih lobijev uveljavljali
vpliv na pomembne regulatorne odločitve. Apek je vse manj kredibilna
institucija in je danes bolj kot kdajkoli podrejen interesom plemenskih lobijev
ter volji državnih uradnikov, ki razumejo le "nacionalni" interes
posebnega tipa.
Po desetih letih Apek ne premore strokovno usposobljenih
kadrov, ki bi lahko zagotovili učinkovito izvedbo neodvisnih analiz in
sprejemanje suverenih odločitev. Odvisen je od zunanjih
"svetovalcev", ki so prevzeli pobudo. Ti nastopajo v različnih
vlogah, celo istočasno. So trojanski konji, ki namesto dajanja neodvisnih
nasvetov trgujejo z interesi. Tako na primer nekdo svetovalno dela za eno
podjetje in hkrati svetuje pri pripravi tožbe proti temu istemu ali lastniško
povezanemu podjetju, ob tem pa dela še za Apek. Vse to je najmanj etično sporno.
Sporne prakse v razvoju slovenskih telekomunikacij so se
pričele, ko je Uprava RS za telekomunikacije brez javnega razpisa Mobitelu
izdala dovoljenje za uporabo radijskega spektra v 900 MHz frekvenčnem pasu.
Storitve GSM je Mobitel začel tržiti avgusta 1996 in ostal monopolist vse do
marca 1999, ko je na trg vstopil Si.mobil, ki je koncesijo za GSM dobil oktobra
1998. Januarja 2001 je koncesijo v 1800 MHz frekvenčnem pasu, poleg Mobitela in
Si.mobila, dobil še Western Wireless International (WWI), znan po svoji
blagovni znamki Vega.
Celotno takratno dogajanje bi lahko opisali kot obdobje
dogovornega kaosa, ko so se kršili zakoni in ustava, vse za zaščito lažnega
nacionalnega interesa. Sledili so sodni postopki in odškodninske tožbe. Centri
moči in kapitala so ugotovili, da zaradi počasnega in neučinkovitega
pravosodnega sistema lahko pridobijo občutne koristi, saj sodišča v nobenem
primeru zadeve niso vrnila v začetno stanje. Če bi bilo drugače, bi morala
država plačati visoke odškodnine, kar pa ni bilo v njenem interesu.
Projekt Tušmobil
Leto 2006 so isti protagonisti zaznamovali z velikim
eksperimentom, ko so na noge postavili novega operaterja. Ta je na trg vstopil
brez plačila visokih pristojbin za frekvenčni in številski prostor, kot so jih
plačali drugi operaterji. Prebrisana manipulacija tedanjih državnih organov se
je pokazala kot uspešna. Glavni akterji so bili WWI, odvetniške pisarne, Apek
in trgovec s svetovalci. Ko se je WWI leta 2006 odločil za umik s slovenskega
trga, si je trgovec s špecerijo zaželel telekomunikacij in velikih dobičkov.
Apek je maja 2006 Tušmobil vpisal v register operaterjev elektronskih
komunikacij ter WWI dal soglasje za prenos odločbe o dodelitvi radijskih
frekvenc (ODRF) za opravljanje storitev mobilne telefonije in številskega
prostora (070) na Tušmobil.
V skladu z veljavno zakonodajo operater sme prenesti pravico
do uporabe radijskih frekvenc in številk na drugo podjetje. Ker WWI ni
izpolnjeval zahtev iz ODRF, je še vedno vprašljiv prenos teh pravic na
novoregistriranega operaterja brez infrastrukture. Postopkovno prav bi bilo, da
bi Apek frekvenčni in številski prostor zaradi neizpolnjevanja pogojev odvzel
in ga ponovno podelil na javnem razpisu. Čeprav je Tušmobil v primerjavi z
drugimi operaterji vstopil na trg tako rekoč zastonj, je imel velike težave ne
le z izpolnjevanjem Apekovih zahtev glede pokrivanja s signalom, ampak tudi z
osvajanjem tržnega deleža. Po razpoložljivih podatkih njegova izguba le narašča
in danes že ogroža matično podjetje.
Apek je v korist Tušmobila odločil tudi pri prenosu številskega
prostora. WWI je svojim naročnikom še pred izklopom omrežja omogočal omejeno
prenosljivost številk k drugim operaterjem. Apek pa je to možnost z odločbo
onemogočil, s čimer je Tušmobilu zagotovil čist številski prostor. Pri soglasju
za prenos ODRF in številskega prostora v korist Tušmobila je bil Apek nerazumno
nedosleden, pri čemer je zanemaril tako interese uporabnikov kot javni interes.
Jeseni 2006 se je Apek ponovno odločil, da bo pomagal
Tušmobilu, ko mu je brezplačno in brez javnega razpisa spremenil ODRF (del
obsega DCS 1800 je nadomestil z obsegom GSM 900). Težko bi trdili, da so bile
te odločitve sprejete v javno korist, kot je prikazoval Apek. Po mnenju
operaterjev je bila njegova odločitev vsebinsko, postopkovno in finančno
sporna, pri čemer naj bi bil ponovno oškodovan tudi državni proračun.
Vrhunec naklonjenosti Tušmobilu je Apek pokazal z
nepregledno podelitvijo radijskih frekvenc za opravljanje mobilnih javnih
radijskih storitev UMTS aprila 2008. Komisija za preprečevanje korupcije je februarja
2009 v načelnem mnenju ugotovila, da je Apek postopek podelitve radijskih
frekvenc Tušmobilu izpeljal v nasprotju s predpisi in mu s tem omogočil
neupravičeno korist, kar po mnenju komisije ustreza definiciji korupcije.
Odločitev Apeka pomeni tudi neenakopravno obravnavo operaterjev in s tem
nedopustno poseganje na trg. Podelitev frekvenc Tušmobilu so s tožbo na
upravnem sodišču izpodbijali Debitel, Mobitel in Si.mobil. Sodišče je oktobra
2009 tožnikom pritrdilo ter zadevo vrnilo Apeku v ponovno odločanje.
Pritiski na vlado, da vpliva na Apek
Debitel se je kasneje umaknil kot stranka v postopku.
Sledila je že omenjena razrešitev Tomaža Simoniča, domnevno zaradi omenjene
sodbe upravnega sodišča. V.d. direktorja Dušan Schuster je 12. marca 2010 na
osnovi strokovne presoje in v skladu s sodbo upravnega sodišča začel postopek
za obnovo dodelitve radijskih frekvenc za UMTS Tušmobilu. Le-ta je bil pozvan,
da se do predloga izjasni.
Tušmobil je zaprosil za podaljšanje roka za odgovor. Medtem
je njegov pooblaščenec, ki je hkrati pooblaščenec resornega ministra, naslovil
protest na kabinet predsednika vlade in resorno ministrstvo, v katerem je
obtožil Apek, da namerava izdati obnovitveni sklep, s čimer naj bi bila
Tušmobilu povzročena velika gospodarska škoda.
Vlada je v manj kot dveh tednih po prejemu pisma, na predlog
resornega ministra, 13. maja 2010 imenovala novega v.d. direktorja Apeka
Mihaela Krišlja. Ta je 24. junija 2010 izdal sklep, s katerim je zavrnil marca
začeto obnovo postopka. Kot je bilo pričakovati, sta se družbi Mobitel in
Si.mobil ponovno pritožili na upravno sodišče.
Apekova zavrnitev obnove postopka je primer flagrantnega
kršenja odločitve sodišča ter univerzalne regulatorne politike in kriterijev,
ki veljajo pri dodeljevanju licenc. Strokovno neodgovorna in težko razumljiva
odločitev aktualnega v.d. direktorja Apeka vzbuja dvom v preglednost postopkov
in navaja k sumu o vplivu politike in plemenskih lobijev na Apekovo odločanje.
Nobena skrivnost ni, da bi Apek v urejenih razmerah za
podelitev pravic Tušmobilu za uporabo skupnih nacionalnih dobrin, kot sta
frekvenčni in številski prostor, povsem legitimno in skladno z zakonodajo
napolnil državno blagajno z več deset milijoni evrov - pa se zaradi plemenskih
zvez to ni zgodilo. Ob tem se poraja vprašanje, ali je bil za odločanje v
korist Tušmobila kdo nagrajen. Kolikor nam je znano, kriminalistična preiskava
o dogajanju v Apeku še poteka.
Kljub vsem privilegijem, ki jih deli Apek po presoji svojih
botrov in plemenskih poglavarjev, se želje trgovca po velikih dobičkih niso
uresničile. Možnosti za poslovni uspeh Tušmobila so minimalne, saj potrebuje
mobilni operater za resno konkuriranje na trgu okoli 20-odstotni tržni delež.
Tega pa Tušmobilu ne morejo zagotoviti niti plemenske vezi niti Apek s svojimi
nestrokovnimi odločitvami, še manj pa Tušmobilovi "plemenski"
svetovalci.
Priporočila vladi
Razvoj konkurenčnega trga elektronskih komunikacij je v
vitalnem interesu Republike Slovenije. Zato bi morala vlada preprečiti sedanje
nedopustne posege v suverenost Apeka in nemudoma zagotoviti pogoje za njegovo
neodvisnost, kot mu jo zagotavlja zakonodaja, vključno z organizacijsko
avtonomijo. Neodvisnost je neodtujljiva lastnost regulatorja in ne more biti
predmet pogajanj z enim ali drugim ministrom. Visoka strokovna usposobljenost
in kadrovska odličnost regulatorja sta nepogrešljiva robna pogoja za njegovo
suvereno odločanje.
Vladi priporočam, da z ustreznimi spremembami pri imenovanju
direktorja omeji neformalni politični vpliv resornega ministrstva na vodstvo
Apeka. Nadalje naj zagotovi Apekovo finančno in kadrovsko samostojnost, ki jo
omejuje ministrstvo za javno upravo v procesu zaposlovanja, napredovanja in
nagrajevanja uslužbencev. To zahteva izločitev Apeka iz okvira sedanjega zakona
o javnih agencijah in iz sistema plač v javnem sektorju.
Položaj je kritičen, a vlada bi z omenjenimi ukrepi lahko
občutno zmanjšala nevarnost za vse večjo ujetost Apeka v interese deležnikov in
plemenski nadzor nad njim. Vlado pozivam, da sprejme svojo odgovornost in
naredi odločne korake pri urejanju kaotičnih razmer na slovenskem
telekomunikacijskem trgu, h katerim je pripomogla tudi sama.
(Prva objava: Dnevnikov objektiv, 6. november 2010)
