Pages

Tuesday, 5 January 2016

Elektronske komunikacije v letu 2015: neučinkovit nadzor regulatorja 

Pri pregledu elektronskih komunikacij v letu 2015 se ni moč izogniti nakopičenim problemom, povezanih z delom in poslovanjem javne agencije, ki regulira štiri pomembna gospodarska področja: elektronske komunikacije, elektronske medije, poštne storitve in železniški promet. Dva neodvisna strokovna in nadzorni organ so pristojnim državnim organom predlagali izvedbo nadzora nad zakonitostjo dela Agencije za komunikacijska omrežja in storitve (AKOS). AKOS naj bi deloval nepregledno in oviral delo vseh treh organov, oviran pa naj bi bil tudi nadzor nad delom in poslovanjem AKOS. Svet za elektronske komunikacije (SEK) in Svet za radiodifuzijo (SRDF) sta se dotaknila še izvajanja posamičnih zakonskih pooblastil, Svet AKOS pa je podal pobudo tudi za izvedbo revizije poslovanja in posameznih javnih naročil oziroma razpisov.

Sistematično oviranje nadzora


Ob zaključku leta večina problemov ostaja nerazrešenih. Nepregledno planiranje in poročanje, onemogočanje učinkovitega nadzora ter preprečevanje dostopa do informacij na eni strani ter na drugi domnevni konflikt interesov in številni neprijavljeni lobistični stiki, pozive za izvedbo nadzora postavljajo v povsem drugo perspektivo. 

Delo vseh treh svetov se sistematično otežuje. Njihovo pozornost in energijo se od izvajanja zakonskih pristojnosti in ključnih izzivov preusmerja na urejanje osnovnih pogojev za delo in manj bistvene zadeve.

Svet AKOS (5 članov), SEK (11 članov) in SRDF (6 članov) so kolektivni organi. Skupaj imajo 22 članov, zato so njihovi pozivi rezultat širšega strokovnega premisleka. Kažejo na velike anomalije, ki so posledica neustreznih zakonskih rešitev, pomanjkljivega nadzora nad delom in poslovanjem, neustreznih mehanizmov za zagotavljanje odgovorne regulacije in odgovornosti regulatorja ter izogibanja reševanja problemov, nakopičenih po uveljavitvi Zakona o elektronskih komunikacijah (ZEKom-1) januarja 2013.

Eden izmed orehov vendarle strt 


Svetla izjema je podpora odpravljanju anomalij zaradi visokih presežkov prihodkov nad odhodki, ki jih ustvarja AKOS. Visoki presežki niso rezultat dobrega poslovanja, pač pa previsoko odmerjenih letnih plačil, ki jih plačujejo zavezanci, nerealnega (neustreznega) planiranja in neučinkovitega izvajanja planov. 

Na problem visokih tarif je v zvezi s programom dela in finančnim načrtom za leto 2013* [1] ter spremembo tarif [2] že leta 2013 opozoril SEK. Izpostavil je tudi vprašanje zakonitosti ravnanja AKOS, ki je sredi leta 2013 s predlogom Splošnega akta o načinu izračuna plačila za uporabo radijskih frekvenc spremenil pogoje za odmero plačil za uporabo radijskih frekvenc. Ne glede na morebitno potrebo po spremembi načina izračuna za odmero plačil, se je takrat postavilo vprašanje njene zakonitosti (skladnosti z ZEKom-1) ter ustavnosti. Uveljavljena je bila namreč med tekočim letom, v skladu z zakonodajo pa morajo biti vsi elementi odmere plačil določeni do konca predhodnega leta. V nasprotnem primeru je odmera neustavna [3].

SEK je torej že v letu 2013 opozoril na ključne zadeve, ki so vodile k visokim presežkom prihodkov nad odhodki. Ti so v letu 2014 znašali celo 2.398.136 evrov. K presežkom leta 2014 je treba prišteti še predhodne presežke, h katerim je Vlada že dala soglasje za razporeditev, a jih AKOS ni porabil. Svet AKOS je opozoril, da bi v skladu z ZEKom-1 celoten saldo sredstev leta 2014 moral biti porabljen za določitev tarife za leto 2016. Ob podpori ministrstva, pristojnega za elektronske komunikacije, je bil storjen korak naprej in pri določitvi tarife za leto 2016 je bil upoštevan presežek leta 2014. Zaradi tega bodo nekatere tarife v letu okoli 40% nižje. 

Ključni problemi ostajajo nerazrešeni


Ministrstvo pa navkljub številnim opozorilom in predlaganim rešitvam v preteklih letih podobne podpore ni zagotovilo za razrešitev ostalih zadev. Med najbolj perečimi zadevami, ki ostajajo nerazrešene, so nepregledno in neustrezno planiranje in poročanje ter oviranje nadzora nad delom in poslovanjem AKOS. Odprta ostajajo tudi vprašanja, povezana z dostopom do informacij in podporo delovanju vseh treh svetov. V letu 2015 pa je bil ponovno ustvarjen visok presežek prihodkov nad odhodki v višini prek dveh milijonov evrov.

Če pogledamo samo planiranje, ugotovimo, da je SEK že leta 2011 pozval AKOS, da program dela za leto 2012 popravi, tako da določi merljive cilje, aktivnosti oziroma naloge za doseganje vsakega izmed ciljev ter kazalnike, na osnovi katerih bo mogoče spremljati uspešnost in učinkovitost dela AKOS ter regulacije nasploh [4]. SEK je prav tako predlagal, da pred pripravo programa dela in finančnega načrta AKOS pridobi o programskih izhodiščih mnenje zainteresirane javnosti. 

Ne glede na to, da so bile usmeritve SEK skladne z evropsko zakonodajo in dobrimi praksami drugih evropskih regulatorjev — velikih in majhnih —, jih direktor vse do danes ni upošteval. Podobne usmeritve je v letih 2014 in 2015 podal Svet AKOS, ki jih direktor prav tako ni upošteval [5], [6]. AKOS pri pripravi dokumenta ni sledil niti vladnim usmeritvam [7]. Program dela in finančni načrt za leto 2016 tako še zmeraj ni pripravljen na način, ki bi omogočal učinkovit nadzor nad delom in poslovanjem AKOS. 

Potrebni so odločni ukrepi 


V letu 2016 je treba okrepiti nadzor nad delom in poslovanjem AKOS, da bi premostili izpostavljene pomanjkljivosti. Vprašanje pa je, kako v sedanjih razmerah to sploh izpeljati. Svet AKOS je že v letu 2014 pozval k ureditvi razmer. Še odločneje je pozive ponovil v mnenjih k Letnemu poročilu AKOS za leto 2014 [8], [9] in k Programu dela in finančnemu načrtu za leto 2016 [5], [6]. 

Ustanovitelj oziroma v njegovem imenu ministrstvo, pristojno za elektronske komunikacije, bi moralo nemudoma ukrepati. Nujno mora vzpostaviti temelje za učinkovit nadzor nad delom in poslovanjem AKOS ter dostop od informacij, ki jih za svoje delo potrebujejo vsi trije sveti. To je temelj zaupanja in predpogoj za normalno sodelovanje med organi in za poslovanje AKOS v celoti. Brez teh temeljev so vzpostavljeni tudi pogoji, v katerih lahko zasebni interesi prevladajo nad javnim. 

Za ukrepanje ni treba čakati na zakonske spremembe. Dovolj bi bila odločenost za uveljavitev obstoječe zakonodaje. Zagotoviti je treba večjo odprtost in preglednost regulacije ter regulativno predvidljivost. Poleg zagotavljanja neodvisnosti regulatorja morajo biti vzpostavljeni mehanizmi za njegovo odgovornost. Omogočen pa mora biti tudi učinkovit nadzor nad njegovim delom in poslovanjem [10]. Glede na izrazito slabe izkušnje z individualnim vodenjem AKOS v vseh treh mandatih, je treba letošnjo spremembo ZEKom-1 zastaviti ambiciozno. S spremembo zakona naj se vzpostavi kolektivni organ, ki bo odgovoren za regulacijo, kot sta predlagala SEK in Svet AKOS. Njun predlog temelji na pozitivnih izkušnjah vseh treh svetov in sledi vzoru večine drugih evropskih držav.


[1] Zapisnik 17. redne seje SEK, št. 0011-3/2013/2 z dne 31. 1. 2013.
[2] Zapisnik 20. redne seje SEK, št. 0011-6/2013/2 z dne 26. 4. 2013.
[3] Dopis Sveta AKOS štirim ministrstvom, št. 0133-2/2015/25 z dne 8. 9. 2015.
[4] Zapisnik 2. redne seje SEK, št. 0011-6/2011-3 z dne 21. 10. 2011. 
[5] Mnenje Sveta AKOS k Programu dela in finančnem načrtu AKOS za leto 2016, št. 0133-14/2015/4 z dne 28. 10. 2015.
[6] Mnenje Sveta AKOS k Programu dela in finančnem načrtu AKOS za leto 2016, št. 0133-14/2015/7 z dne 3. 12. 2015.
[8] Mnenje Sveta AKOS k Letnemu poročilu AKOS za leto 2014, št. 0133-8/2015/8 z dne 22. 5. 2015.
[9] Mnenje Sveta AKOS k Letnemu poročilu AKOS za leto 2014, št. 0133-15/2015/5 z dne 30. 11. 2015.
[10] Dopis SEK št. 0131-2/2015/1 z dne 29. 1. 2015, s katerim je MIZŠ posredoval predlog sprememb ZEKom-1 (priloga).


* Op. SEK je ob obravnavi Programa dela in finančnega načrta AKOS za leto 2013 sprejel sklep, s katerim je ugotovil, da AKOS pri njegovi pripravi ni upošteval mnenj in priporočil SEK glede vsebine in procesa priprave programa dela in finančnega načrta. Po mnenju SEK bi AKOS v programu dela moral opredeliti cilje in prioritete regulacije ter aktivnosti povezati s posameznimi cilji in namenom regulacije. S tem bi prispeval tudi k večji predvidljivosti regulativnega okolja. Poleg tega so bili po mnenju SEK planski dokumenti AKOS nerealni. Zaradi preveč pavšalnih ocen v programu dela je SEK predlagal, da AKOS dodatno argumentira posamezne projekte in njihove prioritete ter podrobneje utemelji zahteve po dodatnem zaposlovanju [1]. Ministrstvo, pristojno za elektronske komunikacije, tega mnenja SEK v predlogu za obravnavo Programa dela in finančnega načrta AKOS za leto 2013 ni upoštevalo [11].

Preberite tudi: Elektronske komunikacije v letu 2015: nevtralnost interneta.

No comments:

Post a Comment