Medijske zakonodaje se ne spreminja tik pred volitvami

Forum za digitalno družbo je pred enim letom opozoril na nujnost sprememb medijske zakonodaje, da bi zaščitili javni interes. Na ministrstvu za kulturo so sicer pripravili gradivo za javno razpravo, a se je koalicija decembra odločila, da sprememb zakona o medijih in zakona o RTV Slovenija do konca mandata ne bo. Predsednik DeSUS Karl Erjavec je v takratni izjavi novinarjem poudaril, da se tako pomembnih sistemskih zakonov ne spreminja pol leta pred volitvami. Dva meseca kasneje so na zahtevo predsednika vlade Mira Cerarja na ministrstvu za kulturo vendarle pripravili krajši predlog novele Zakona o medijih (ZMed). 

Ureditev statusa lokalnih medijev in zmanjšanje administrativnega bremena izdajateljev

Po odločitvi koalicije, da ne bo rokohitrsko spreminjala medijske zakonodaje, je sledil poziv Združenja izdajateljev radijskih in televizijski programov pri GZS–Medijski zbornici k razrešitvi ministra za kulturo Antona Peršaka. Po medijski kampanji s pozivi k razrešitvi ministra, je predsednik vlade konec januarja sprejel predstavnike medijske zbornice. Na sestanku so se dogovorili, da ministrstvo za kulturo v dveh tednih pripravi predlog novele ZMed, ki bo reševal največje težave, ki pestijo radiodifuzne medije.

Ministrstvo je v dogovorjenem roku pripravilo novelo ZMed v sodelovanju z GZS–Medijsko zbornico, agencijo za komunikacijska omrežja in storitve (Akos), svetom za radiodifuzijo in predstavniki poslanskih skupin koalicije. 

Ključna razloga za pripravo predloga sprememb zakona sta bila zagotavljanje minimalnega financiranja programskih vsebin lokalnih medijev, ki imajo status programov posebnega pomena in so v javnem ter kulturnem interesu Republike Slovenije, ter odprava administrativnih ovir pri izdajanju radijskih in televizijskih vsebin. GZS–Medijska zbornica je želela urediti še obveznost vključevanja (angl. »must carry«) lokalnih radijskih in televizijskih programov posebnega pomena v programske sheme (112. člen ZMed).

Naknadno dodani korenitejši popravki

Prvotni predlog novele, nastal na pobudo GZS–Medijske zbornice, je ministrstvo za kulturo  pripravilo v dogovorjenem roku. Predloge medijske zbornice so na ministrstvu razširili s spremembambi 112. člena, ki ureja vklučevanje programov s statusom posebnega pomena  (poleg lokalnih so to še radijski in televizijski programi RTV Slovenija). Dopolnjeni predlog sprememb 112. člena presega obveznost vključevanja programov in določa, da bi operaterji programe s statusom posebnega pomena morali ponujati v ločeni programski shemi. Končnim uporabnikom bi za dostop do takšne programske sheme lahko zaračunavali ceno, ki ne bi smela presegati višine sorazmernega deleža amortizacijskih in vzdrževalnih stroškov, nastalih zaradi razširjanja teh programov. 

Predlog novele ZMed je ministrstvo poslalo predsedniku vlade in predstavnikom državnega zbora, ki naj bi ga vložili v zakonodajni postopek. Med poslanci koalicije je bil predlog novele razširjen še z dvema dopolnitvama. Dodana sta bila nova člena, ki spreminjata določbe 58. člena ZMed, ki ureja omejevanje konkurence, in 61. člena ZMed, ki ureja nezdružljivost opravljanja telekomunikacijske in radijske ter televizijske dejavnosti.

Naknadne spremembe 58., 61. in 112. člena ZMed presegajo okvir sprememb, dogovorjenih s predsednikom vlade. Gre za korenite spremembe ZMed, ki z deležniki niso bile usklajene in od katerih se je GZS–Medijska zbornica javno ogradila. V novelo so bile dodane brez predhodne analize, brez uvodnih pojasnil, brez pregleda ureditve v drugih pravnih sistemih in brez pregleda prilagojenosti predlagane ureditve pravu Evropske unije. 

Nepregleden postopek priprave zakona

Strokovna javnost je izrazila nasprotovanje parcialnim spremembam ZMed, pisanim na kožo posameznim interesnim skupinam, ne glede na to, kako upravičene so spremembe. V društvu novinarjev so ob tem opozorili, da je medijska zakonodaja tako zastarela, problemi pa tako kompleksni in prepleteni, da jih ni moč rešiti z rokohitrskimi parcialnimi rešitvami tik pred volitvami. Takšno početje je še zlasti neprimerno, kot je pokazano v nadaljevanju, ker vodi v kršitve bistvenih načel priprave oziroma sprejemanja predpisov. 

Novela ZMed je bila pripravljena ob tesnem sodelovanju ministrstva za kulturo, Akosa in GZS–Medijske zbornica. Na POP TV so v oddaji 24 ur pripravljavcem očitali, da k sodelovanju niso bili povabljeni vsi ključni poslovni akterji na področju medijev. Čeprav so bile sprva mišljene le manjše spremembe in dopolnitve zakona, je nejavno sodelovanje pripravljavcev zakona z deležniki lahko sporno. Po mnenju nekdanje ministrice za kulturo Julijane Bizjak Mlakar je tovrstno sodelovanje vprašljivo zlasti z vidika korupcijskih tveganj. Prav tako sporno bi lahko bilo morebitno (nepregledno) sodelovanje sveta za radiodifuzijo in strokovne javnosti.

Predlog novele naj bi v zakonodajni postopek vložila skupina poslancev. To pomeni, da ne bo dan v 30-dnevno javno razpravo, ki jo kot minimalno priporočilo predpisuje resolucija o normativni dejavnosti, ki določa postopek priprave zakona, preden ta pride v državni zbor. Za spremembe medijske zakonodaje je odsotnost široke javne razprave neprimerna, še zlasti po tem, ko so bile v predlog novele dodane spremembe, ki bistveno posegajo v javni interes na področju medijev in elektronskih komunikacij ter pravice in svoboščine. Odsotnost javne razprave predstavlja kršitev načela preglednosti, v skladu s katerim bi spremembe in dopolnitve zakona morale biti predstavljene čim širši javnosti, še posebej ciljnim skupinam, na katere se nanašajo.

Predlogi sprememb brez predhodnih analiz

Sprejetje novele ZMed po rednem postopku pred volitvami ni več mogoče, zato bi poslanci o njej odločali po skrajšanem postopku. To pa predstavlja dodatno kršitev načela preglednosti, v skladu s katerim se predpisi najavljajo, pripravljajo in sprejemajo po rednih zakonodajnih postopkih, ki omogočajo kakovostno seznanjanje ter odzive in vplive zainteresirane javnosti. Sprejemanje po skrajšanem postopku bi bilo v danem primeru upravičeno le, če bi šlo za manj zahtevne spremembe in dopolnitve zakona.

Zadnja verzija novele predstavlja bistveno razširitev glede na prvotno predvidene spremembe, o katerih so se predstavniki GZS–Medijske zbornice dogovorili na sestanku pri predsedniku vlade. Gre za zahtevne spremembe in dopolnitve zakona, zato sprejemanje po skrajšanem postopku ni primerno. V predlog novele so bile dodane parcialno, brez vseh potrebnih elementov, ki jih zahteva priprava predpisov, in rušijo konsistentnost celotnega predloga. 

Ker pripravljavec novele ZMed ni dal na voljo javnosti nobenih analiz stanja, pregleda ureditve v drugih pravnih sistemih in pregleda prilagojenosti predlagane ureditve pravu Evropske unije, sklepamo, da so bile naknadne spremembe predloga novele ZMed pripravljene ad hoc. Brez omenjenih podlag pa ni mogoče v celoti preveriti, ali predlagane spremembe ne predstavljajo kršitve načela sorazmernosti, v skladu s katerim je treba presoditi upravičenost oziroma nujnost, primernost in proporcionalnost predpisovanja obveznosti (dolžnosti) s poseganjem v pravice in svoboščine za doseganje ciljev, ki jih ni mogoče doseči z drugimi blažjimi posegi.

Medijske zakonodaje se ne spreminja brez sodelovanja javnosti

Spremembe medijske zakonodaje so potrebne in nujne. To pa ne pomeni, da se jih sme pripravljati in sprejemati za vsako ceno, brez sodelovanja javnosti in ob kršitvi načel in minimalnih priporočil smernic za sodelovanje s strokovno javnostjo ter z drugimi zainteresiranimi javnostmi, ki jih določa resolucija o normativni dejavnosti.

Prvotni predlog novele je odpravljal predvsem neživljenjske določbe ZMed, nekatere sprejete celo z zadnjo novelo ZMed na pobudo državnozborskega odbora za kulturo. Pri njegovi pripravi  so sodelovali v glavnem vsi zainteresirani deležniki. Naknadne dooplnitve predloga novele pa predstavljajo večji poseg v zakon. Pripravljene so bile v nepreglednem postopku, brez široke razprave in brez ustreznih strokovnih podlag. Zato je obravnava in sprejemanje predloga novele ZMed neprimerno.

Še zlasti neprimerno je pripravljanje zakonov brez predhodnih in javno objavljenih analiz. Od ministrstva za kulturo in Akosa bi pričakovali temeljito analizo stanja na trgu, pregled ureditve v drugih pravnih sistemih in pregled prilagojenosti predlagane ureditve pravu Evropske unije. To bi morala biti podlaga za pripravo zakonskih sprememb, saj brez nje javnost ne more preveriti primernosti in sorazmernosti predlaganih ukrepov. 

Ne glede na to, kako potrebne so spremembe zakona o medijih, se jih ne bi smelo pripravljati brez sodelovanja javnosti in sprejemati po skrajšanem postopku, saj se s tem krši načeli preglednosti in demokratičnosti.