Regulatorji soglašajo s koncentracijo, pa so jo sposobni tudi nadzirati?

Napovedani prevzem Pro Plusa s strani luksemburške družbe Slovenia Broadband (SBB) predstavlja doslej enega največjih poslov na področju telekomunikacij in medijev pri nas. Pri tem ne gre zgolj za prevzem medijske družbe. Novonastala skupina bi namreč povezala operaterje telekomunikacijskih storitev in več izdajateljev televizijskih (TV) programov ter elektronskih medijev. Vertikalne povezave v medijih načeloma niso problematične. Vpliv na pluralnost in raznovrstnost medijev je razumljivo manjši kot pri horizontalnih koncentracijah. Ne gre pa podcenjevati vpliva političnih in gospodarskih centrov moči na medije in njihovo neodvisnost. Zato je ključno vprašanje, ali so slovenski regulatorji sposobni nadzirati močne skupine, saj so že sedaj pogosto v podrejeni vlogi.

Evropski regulatorji imajo vse manj zadržkov glede koncentracije medijev

Evropski varuhi konkurence so v zadnjih letih vse bolj tolerantni pri presoji prevzemov in združitev v medijskem svetu. Dovoljujejo jih zaradi večje učinkovitosti in niso pretirano strogi glede zavez do novonastalih skupin. S tem so po vsej Evropi sprožili val prevzemov in združitev. Evropska komisija je doslej obravnavala več sto različnih koncentracij na tem področju. 

Sedanji val prevzemov in združitev sledi večletnemu premoru po streznitvi sredi prejšnjega desetletja. Val navdušenja nad prevzemi in združitvami na področju telekomunikacij in medijev v devetdesetih letih v ZDA se je namreč klavrno končal. Koncentracije so se po večini izkazale za neuspešne ali so celo razpadle (denimo AOL in Time Warner, AT&T in Vivendi, CBS in Viacom). Neuspešnim koncentracijam so botrovali različni dejavniki, deloma tudi omejitve tamkajšnjega sektorskega regulatorja FCC, ki koncentraciji medijev niso bile naklonjene. 

Interes za povezovanje na področju telekomunikacij in medijev se v zadnjem času ponovno povečuje. Najbolj aktualen je prevzem družbe Time Warner s strani telekomunikacijskega giganta AT&T. Dodatni zagon lastniškemu povezovanju in prepletanju predstavljajo konec novembra sproščena pravila FCC o lokalni medijski prisotnosti.

V Kanadi je bila regulacija ves čas naklonjena povezovanju med operaterji in mediji. Tamkajšnji trg je zato močno vertikalno povezan. Vse največje komercialne TV skupine so v lasti telekomunikacijskih operaterjev (kabelske ali IP TV) ali operaterjev prizemnega omrežja. Največjih pet skupin ustvari kar tri četrtine vseh prihodkov celotnega medijskega sektorja. 

Le dve državi članici EU prepovedujeta neposredno vertikalno koncentracijo medijev

Koncentracija medijev lahko ogrozi pluralnost in raznovrstnost medijev, njihovo neodvisnost in zmanjša izbiro potrošnikov, a regulatorji temu pri presoji koncentracij ne posvečajo (dovolj) pozornosti. Države članice EU z medijsko zakonodajo koncentracije sicer omejujejo, a ne zelo restriktivno. Štiri med njimi jih sploh ne omejujejo. Horizontalne povezave, ki so najbolj kritične, omejuje dobra polovica držav članic. Precej manj pogosto omejujejo diagonalne (navzkrižno lastništvo v medijih) in še manj regionalne koncentracije. 

Najmanj jih omejuje vertikalne koncentracije, o katerih govorimo takrat, ko gre za povezavo izdajatelja programskih vsebin in operaterja, ki »prenaša in oddaja radiodifuzne programe po prizemeljskih omrežjih, ali prek satelitov, prek kabelsko distribucijskih ali kabelsko komunikacijskih sistemov, ali na kakšen drug način, in tako tehnično omogoča izdajateljem medijev razširjanje programskih vsebin do zainteresirane javnosti«.

V EU le pet držav članic omejuje vertikalno povezovanje operaterjev in izdajateljev TV oziroma radijskih programov. To kaže, da tovrstne povezave manj ogrožajo pluralnost in raznovrstnost medijev. Pri tem tri države določajo zgolj omejitve, Slovenija in Hrvaška pa prepovedujeta, da bi bili lahko operaterji hkrati tudi izdajatelji radijskega ali televizijskega programa in bi razširjali programske ali oglaševalske vsebine.

V državah članicah, kjer vertikalne koncentracije niso prepovedane, je trg bolj koncentriran. Takšen primer je Francija, kjer so vsi vodilni telekomunikacijski operaterji, ki distribuirajo televizijske programe, lastniško prisotni v medijskem sektorju. Tovrstne koncentracije so prisotne tudi v manjših članicah, kot sta Belgija in Nizozemska.

Slovenski trg je močno koncentriran

Slovenski trg izdajateljev TV programov je močno koncentriran tako horizontalno kot vertikalno. Do horizontalne koncentracije je prišlo leta 2000, kot sta se lastniško povezala komercialna TV programa Pop TV in Kanal A. Takrat je varuh konkurence (danes Javna agencija RS za varstvo konkurence – AVK) ugotovil, da je koncentracija skladna s pravili konkurence in jo dovolil brez posebnih zadržkov ali zavez. Med postopkom je sicer prejel opozorilo ministrstva za kulturo, ki se je nanašalo na zakonske določbe, ki so omejevale deleže posameznih oseb v javnih medijih (op. 39. člen Zakona o javnih glasilih). Namen teh določb sicer ni bil varstvo konkurence, a jih je AVK kljub vsemu preveril in ugotovil, da so bile izpolnjene. 

Trg je tudi relativno močno vertikalno povezan. Kljub načelni zakonski prepovedi vertikalnega povezovanja imamo dve izjemi. Prva je Radiotelevizija Slovenija, ki je hkrati izdajatelj radijskih in TV programov ter operater prizemnega omrežja. Druga je Telekom Slovenije, ki je od leta 2012 prek družbe TSmedia, ki je v 100-odstotni njegovi lasti, večinski lastnik družbe Antenna TV SL. Ta je izdajateljica štirih medijev: Planeta TV, Planeta TV 2, Planeta Plus in Planeta 24.

Pri prevzemu Pro Plusa pa se je zapletlo. Zakon o medijih (ZMed) prepoveduje lastniške povezave med operaterji in izdajatelji TV programov. Mnenja so deljene glede tega, ali prepoveduje tudi povezovanje v primeru povezanih oseb, ko ne gre za neposredno lastniško povezavo. Te dileme so pojasnjene v prispevku Lastniške spremembe na slovenskem medijskem trgu, pri čemer je treba izpostaviti, da je ZMed napisan tako, da se določbe o zaščiti pluralnosti in raznovrstnosti medijev zlahka zaobidejo.

Pri medijskem nasprotovanju prevzemu Pro Plusa je bilo žal le malo strokovno utemeljenih argumentov. Morda zato, ker so pri vertikalnih povezavah negativni učinki prevzema na medijski strani manj izraziti. Prisotno pa je bilo zavajanje, denimo glede varnostnih tveganj, ki sploh niso del medijske zakonodaje in jih ministrstvo za kulturo pri svojih odločitvah v upravnih postopkih ne more upoštevati.

Največje tveganje za omejevanje negativnih učinkov prevzema predstavljata AKOS in AVK

Problem medijske koncentracije je vpliv političnih in gospodarskih centrov moči na medije in njihovo neodvisnost. V slovenskih tiskanih medijih so te povezave izrazito močne, vendar niso deležne širše medijske ali politične pozornosti. Povsem drugače je pri televiziji, ki ostaja medij z največjim dosegom in vplivom. 

Pri prevzemu Pro plusa gre že sedaj za povezovanje dveh močnih akterjev. Dolgoročno lahko pričakujemo nadaljnjo krepitev njune moči v nastajajočem regionalnem telekomunikacijsko-medijskem konglomeratu. Ključno vprašanje z vidika medijske zakonodaje je, ali sta regulatorja, AVK in Agencija za komunikacijska omrežja in storitve RS (AKOS), sposobna nadzirati in regulirati skupino, ki brezkompromisno širi svoj vpliv na področju telekomunikacij in medijev v regiji?

Odgovor je negativen. Niti medijska niti telekomunikacijska zakonodaja ne omogoča uspešnega in učinkovitega nadzora operaterjev in medijev. Zatakne se že pri pri (ne)preglednosti trga in nadaljuje z regulatornimi ukrepi, ki jih AKOS piše bolj po meri največjih podjetij na trgu kot po meri njihove konkurence, kaj šele potrošnikov. Neučinkovit je tudi varuh konkurence.