Afera Koprivnikar – BTC

Slovenijo pretresa afera zaradi podelitve frekvenc družbi BTC za preizkušanje tehnologije 5G za obdobje treh let. Novinar Bojan Požar je objavil informacije o domnevnih nepravilnostih v zvezi s podelitvijo frekvenc le nekaj dni po tem, ko je nekdanji minister Boris Koprivnikar prek družbenih omrežij napovedal, da z oktobrom prevzema mesto izvršnega direktorja za poslovno transformacijo v družbi BTC. Kasneje je Požar razkril dodatne informacije, ki nakazujejo morebitne širše nepravilnosti pri politiki in regulaciji elektronskih komunikacij. V nadaljevanju osvetlimo nekatere vidike podeljevanja frekvenc in pokažemo, da gre za širši problem neprimernega vodenja državne digitalne politike.

Podelitev frekvenc za preizkušanje tehnologije 5G

Agencija za komunikacijska omrežja (Akos) je decembra 2016 objavila namero, da podpre testiranje tehnologije 5G v frekvenčnem pasu 3400 – 3800 MHz. Pobuda je sledila Akcijskemu načrtu 5G za Evropo, v katerem je Evropska komisija določila časovni načrt in prioritete za koordinirano postavitev omrežij 5G v Evropi. Prva omrežja naj bi uvedli že leta 2018 in najpozneje do konca leta 2020 dosegli široko komercialno uporabo tehnologije 5G.

Priprava na uvedbo 5G zahteva mednarodno koordinacijo za čimprejšnjo sprostitev in dodelitev radijskega spektra za tehnologijo 5G. Evropska komisija je z akcijskim načrtom želela spodbuditi čim prejšnjo komercialno uvedbo tehnologije 5G v mestih in ob pomembnih prometnih poteh. Ker se tehnologija šele razvija, je za uspešno uvedbo ključno vseevropsko sodelovanje različnih deležnikov pri preizkušanju tehnologije, ki lahko pospeši spreminjanje tehnoloških inovacij v poslovne rešitve.

Zakon o elektronskih komunikacijah (ZEKom-1) določa, da lahko Akos izda odločbo o dodelitvi radijskih frekvenc (ODRF), namenjenih za potrebe meritev, atestiranje in drugih preizkusov radijske opreme za omejeno območje pokrivanja in največ za 90 dni. Z novelo ZEKom-1C pa so poseben status dobile organizacije, ki izvajajo preizkušanje novih tehnologij v okviru evropskih razvojnih projektov. Zanje lahko Akos izda ODRF za časovno obdobje do treh let.

V skladu z novelo ZEKom-1C je Akos na podlagi javnega poziva in prejetih vlog izdal ODRF za preizkušanje novih tehnologij v okviru evropskih razvojnih projektov štirim organizacijam:

• družbi Elektro Gorenjska: 2 x 3 MHz v 700 MHz pasu (720,5 – 723,5 MHz in 775,5 – 778,5 MHz) za M2M za obdobje od 9. aprila 2018 do 31. januarja 2019 za območje Gorenjske za projekta H2020 – STORY in TDX-ASSIST;
• družbi BTC: 2 x 30 MHz v 700 MHz pasu (703 – 733 MHz in 758 – 788 MHz) za obdobje od 28. maja 2018 do 31. januarja 2019 in 390 MHZ v pasu 3410 – 3800 MHz za obdobje od 28. maja 2018 do 28. maja 2021, vse za projekt Interreg – InnoHPC;
• AMZS: 390 MHz v pasu 3400 – 3800 MHz za dobo 3 let za območje Centra varne vožnje Vransko za obdobje od 13. julija 2018 do 13. julija 2021 za projekta H2020 – BRAVE in Interreg – RADAR;
• Internet Institut: 2 x 10 MHz v 700 MHz pasu za obdobje od 20. avgusta 2018 do 31. januarja 2019 za projekt H2020 – MATILDA.

Frekvence so bile skladno z zakonom podeljene brez javnega razpisa. Za uporabo radijskih frekvenc za potrebe meritev, atestiranje in drugih preizkusov radijske opreme morajo imetniki ODRF plačati enkratno nadomestilo, ki krije stroške, ki jih ima Akos z upravljanjem in nadzorom radiofrekvenčnega spektra.

Sporno dajanje prednosti evropskim razvojnim projektom

Predlog za posebno obravnavo evropskih razvojnih projektov pri podeljevanju frekvenc za potrebe meritev, atestiranje in drugih preizkusov radijske opreme ni bil podan v okviru javne obravnave ZEKom-1C. Dopolnitev 53. člena se je prvič pojavila šele v predlogu novele, ki ga je Vlada predložila v obravnavo Državnemu zboru. MJU je predlagal dopolnitev drugega odstavka 53. člena ZEKom-1, ki Akosu omogoča, da lahko za preizkušanje novih tehnologij v okviru evropskih razvojnih projektov izda ODRF za določeno časovno obdobje, v skladu s predlaganim projektom, ki ne sme biti daljše od treh let.

Iz pojasnila spremembe (20. člen ZEKom-1C) izhaja, da predlagatelj dopolnitve 53. člena  ZEKom-1 ni pravilno razumel Akcijskega načrta 5G za Evropo. Evropska komisija v njem namreč ni nikjer zapisala, da je treba kakorkoli privilegirati evropske projekte, pač pa spodbujati vseevropsko sodelovanje različnih deležnikov pri preizkušanju tehnologije.

Določba drugega odstavka 53. člena ZEKom-1C glede evropskih razvojnih projektov izključuje vse ostale deležnike, ki raziskav in razvoja ne izvajajo v okviru evropskih razvojnih projektov. Podelitev frekvenc na podlagi te določbe bi lahko šteli kot selektivno državno pomoč, ki lahko vodi do izkrivljanja konkurence. 

Državni zbor bi se moral vprašati, ali tovrstna selektivna državna pomoč ne predstavlja kršitve člena 107(1) Pogodbe o delovanju EU (PDEU), ki določa prepoved državnih pomoči? Kriterije za presojo izjem na podlagi člena 107(3) PDEU je Evropska komisija določila v Okviru za državno pomoč za raziskave in razvoj ter inovacije.

Če želi država spodbujati razvoj, pri državnih pomočeh ne sme razlikovati med evropskimi in drugimi razvojnimi projekti. Vsem raziskovalnim in razvojnim projektom mora omogočiti enakopravno sodelovanje pri testiranju novih tehnologij, ki se razvijajo v okviru teh projektov. Tako to počno razvitejše države članice EU. Povsem neutemeljena diskriminacija raziskovalnih in razvojnih projektov glede na vir financiranja pač ni dobra praksa.

Kršitve zakona pri podelitvi frekvenc

Poleg sporne zakonske podlage najdemo nepravilnosti ali nejasnosti tudi pri izdaji ODRF za preizkušanje tehnologije 5G. Po javno dostopnih informacijah se projekt Interreg – InnoHPC zaključi 30. junija 2019, Akos pa je družbi BTC izdal ODRF za frekvenčni pas 3410 – 3800 MHz za obdobje treh let do 28. maja 2021. 

Podobno je še v primeru družbe AMZS, ki je dobial ODRF za obdobje od 13. julija 2018 do 13. julija 2021, medtem ko njen projekt, povezan s tehnologijo 5G, traja od 1. junija 2017 do 31. maja 2020. Drugi projekt, ki traja od 1. junija 2018 do 31. maja 2021, po projektnem opisu sodeč ni povezan s tehnologijo 5G.

Edino družbama Elektro Gorenjska in Internet Institut, ki sta zaprosili za frekvence v 700 MHz pasu, so bile odločbe izdane v skladu s trajanjem njunih projektov:

• Elektro Gorenjska: prvi projekt traja od 1. maja 2015 do 30. aprila 2020 in drugi od 1. oktobra 2017 do 30. septembra 2020, odločba je bila izdana za obdobje od 9. aprila 2018 do 31. januarja 2019;
• Internet Institut: projekt traja od 1. junija 2017 do 30. novembra 2019, odločba je bila izdana za obdobje do 30. aprila 2020.

Po naknadnem preverjanju izdanih ODRF za preizkušanje tehnologije 5G smo ugotovili, da je Akos v odgovoru na novinarska vprašanja podal napačne informacije (npr. za AMZS in Internet Institut) in navedbe kasneje spreminjal (npr. za BTC). Zato smo informacije skrbno preverili in ugotovili, da je pri izdaji ODRF vsaj v dveh primerih prišlo do kršitve 53. člena ZEKom-1. Ta namreč določa, da lahko Akos izda ODRF za namen preizkusa novih tehnologij za določeno časovno obdobje, v skladu s predlaganim projektom, ki ne sme biti daljše od treh let. V obeh primerih je Akos dovoljenje za preizkušanje tehnologije 5G izdal za obdobje, daljše od trajanja projektov, od tega v primeru družbe BTC za občutno daljše obdobje, s čimer je kršil določbe drugega odstavka 53. člena ZEKom-1.

V javnosti je najbolj izpostavljena podelitev frekvenc družbi BTC, zato je pomembna ugotovitev, da je do največje razlike med trajanjem projekta in veljavnostjo ODRF prišlo ravno pri tej družbi. Trajanje ODRF v frekvenčnem pasu 3410 – 3800 MHz je dve leti daljše od roka, ko se evropski projekt Interreg – InnoHPC zaključi. Ob pregledu javno dostopne projektne dokumentacije v oči pade še dejstvo, da družba BTC sploh ni partner projekta. Več informaciji bi razkrila originalna projektna prijava in seveda vloga družbe BTC, na podlagi katere ji je Akos izdal ODRF za preizkušanje tehnologije 5G.

Razkošna širina frekvenčnega pasu

Nenavadno je, da je Akos družbi BTC in AMZS za preizkušanje v frekvenčnem pasu 3410 – 3800 MHz dodelil pas širok kar 390 MHz. Čeprav gre v obeh primerih za omejeno geografsko območje in za preizkušanje nove tehnologije, bi zadoščal ožji pas. Pasovi, ki jih bodo komercialno uporabljali operaterji, bodo namreč bistveno ožji. 

Preizkušanje tehnologije 5G bi tako BTC kot AMZS najbrž lahko izvedla v pasu, širokem zgolj nekaj deset ali največ 100 MHz. Še zlasti zato, ker so za testiranje na voljo tudi drugi pasovi.

Družba BTC je v dopisu z dne 14. marca 2018 obvestila Direktorat za informacijsko družbo, MJU, o nameri, da skupaj s telekomunikacijskimi operaterji in ponudniki komunikacijske opreme postavi odprti 5G V2X ekosistem, ki bo lahko podpiral vse predvidene frekvenčne pasove 5G, posebej pa inteligentne transportne sisteme – ITS. To pomeni, da ima družba BTC za testiranje na voljo frekvence od 5850 do 5925 MHz, ki se v skladu s Splošnim aktom o načrtu uporabe radijskih frekvenc (NURF-4) lahko uporabljajo brez odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc.

Družba BTC je v dopisu MJU omenjala sodelovanje z operaterji. Postavlja se vprašanje, ali sodeluje z vsemi ali le z nekaterimi operaterji. To ni nepomembno, saj bi izbrani operaterji lahko imeli privilegiran dostop do testiranja in povezovanja z družbo BTC, čeprav niso partnerji ali pridruženi partnerji evropskih razvojnih projektov.

Izdaja ODRF za 390 MHz frekvenčni pas družbi BTC bi lahko bila dodatno problematična, če bi za testiranje v istem frekvenčnem pasu na območju BTC City, kjer ima sedež, zaprosila še družba A1 Slovenija.

Slovenija zamuja s komercialno uporabo radiofrekvenčnega spektra

Z radiofrekvenčnim spektrom Republike Slovenije na podlagi javnega pooblastila upravlja Akos. Pri tem upošteva strateške usmeritve pristojnega ministrstva ter strateške dokumente Republike Slovenije in EU. V skladu s strateškimi usmeritvami, ki jih je oktobra 2017 prejel od MJU, je Akos pripravil strategijo upravljanja z radiofrekvenčnim spektrom in jo predložil Vladi v soglasje.

V predlogu strategije Akos ne sledi strateškim usmeritvam. Več kot očitno je namreč, da v letu 2018 ne bo podelil frekvenc v radijskem spektru 700 MHz. Z izdajo ODRF za testiranje tehnologije 5G z veljavnostjo treh let bi lahko bil pod vprašajem tudi javni razpis za frekvence v pasu 3410 – 3800 MHz, ki bi omogočil komercialno uporabo tehnologije 5G na območju Ljubljane vsaj do konca leta 2020.

Glede na zaostajanje EU pri uvajanju 5G za ZDA in Azijo, v ostalih državah članicah EU nacionalni regulativni organi hitijo s podeljevanjem frekvenc v pasu 3400 – 3800 MHz. Več držav bo frekvence podelilo že v letošnjem letu, nekatere v letu 2019. Ob odsotnosti ambiciozne razvojne strategije ugotavljamo, da Slovenija zamuja z razvojem mobilnega sektorja. Akos, ki ne uspe primerno upravljati z radijskim spektrom, ki je javno dobro, in pravočasno podeljevati radijskih frekvenc, se ukvarja s sodelovanjem na evropskih projektih, ki dodatno obremenjujejo njegove vire. 

Slabe prakse vodenja nacionalne digitalne politike

Sporne spremembe 53. člena ZEKom-1, odsotnost ambiciozne strategije upravljanja z radiofrekvenčnim spektrom in sporne odločitve AKOS pri izdaji odločb za dodelitev radijskih frekvenc za preizkušanje tehnologije 5G so simptom globljega problema. Gre za vzorec delovanja, ki ga lahko pokažemo na drugih delih novele ZEKom-1C in širše na področju digitalizacije javne uprave.

Slovenija je zaradi MJU več kot eno leto zamujala s popolnim prenosom Direktive 2014/61/EU o ukrepih za znižanje stroškov za postavitev elektronskih komunikacijskih omrežij visokih hitrosti. Zamujanje pri prenosu zakonodaje na področju elektronskih komunikacij je sicer običajna praksa naših ministrstev. 

Kljub obširni javni obravnavi novele ZEKom-1C in pred tem opravljenim javnim posvetovanjem, so bile bistvene spremembe ZEKom-1C vnesene po zaključku javne obravnave in po tem, ko je MJU objavil, kako je upošteval prispele pripombe in predloge zainteresirane javnosti. Enako kot je naredil pri že omenjeni spremembi 53. člena. Seveda gre za slabo prakso in vprašanje je, kdo in kako je dosegel te spremembe?

MJU je po zaključeni javni obravnavi bistveno posegel v novelo ZEKom-1C. Spremembe so na glavo postavile dotedanji model financiranja in gradnje odprtih širokopasovnih omrežij. Iz projektov je izključil lokalne skupnosti, ki o naknadnih spremembah ZEKom-1 niso bile ustrezno obveščene. Podroben pregled spornih sprememb ZEKom-1 in njihov vpliv na neuspešnost kasnejših javnih razpisov in porabo evropskih sredstev presega okvir tega zapisa, čeprav je analiza pripravljena.

Opozorili smo, da spremembe 83. člena ZEKom-1 niso skladne z mednarodnim pravom o človekovih pravicah. Kar pa ni bila ovira za sprejetje novele, kot tudi očitana neustavnost ni ustavila sprejetja Zakona o dostopnosti spletišč in mobilnih aplikacij (ZDSMA). Da o ponesrečenem podržavljanju interneta ne govorimo. 

Na prvi pogled se zdi, da je področje »žrtev« temeljnega nerazumevanja pravne ureditve države. Širše poznavanje problematike pa razkrije večje probleme, povezane z neustreznem vodenjem digitalizacije države. Tako je treba spremembe 83. člena ZEKom-1 gledati tudi v luči sklepov št. 67 in 68, ki jih je sprejel strateški svet Sveta za razvoj informatike v državni upravi 30. marca 2016. Odločitev, da se ustavi vse postopke za izgradnjo strateško pomembnih omrežij »TETRA in DMR«, je posredno vplivala na sporne spremembe ZEKom-1, saj država nima vzpostavljenega ustreznega lastnega omrežja za potrebe zaščite in reševanja.

Posebno poglavje je upravljanje Akosa. Strokovna javnost že vrsto let opozarja na neustrezno pravno ureditev, a politika si sprememb ne želi. Ustreza ji, da si regulatorje lahko podredi in razdeli kot fevde. Elektronske komunikacije v mandatu Vlade 2014 – 2018 so bile najbolj eklatanten primer fevdalizacije in ugrabitve nekega področja. Do kdaj še?

Pojasnilo: AKOS je javno objavil nekonsistentne informacije glede izdanih odločb o dodelitvi radijskih frekvenc v primeru družb AMZS, BTC in Internet Institut (odgovor novinarki Financ, pojasnilo direktorice). Po naknadnem preverjanju informacij so bili 17. oktobra 2018 vneseni popravki v poglavju »Kršitve zakona pri podelitvi frekvenc«.