Pages

Monday, 17 March 2014

Paketna prodaja ISDN in ADSL, zgodba še ni končana

Javna agencija RS za varstvo konkurence (AVK) je konec januarja javno objavila odločbo, ki jo je sicer izdala že lanskega oktobra in v kateri je ponovno ugotovila, da je Telekom Slovenije zlorabljal prevladujoči položaj s tem, ko je na medoperaterskem trgu internetnim ponudnikom pogojeval priključitev ADSL s predhodnim zakupom priključka ISDN. Zloraba je prizadela vse uporabnike interneta, ki so morali hkrati s širokopasovnim dostopom do interneta pri Telekomu zakupiti še priključek ISDN.

Dosedanji postopek ugotavljanja zlorabe je trajal kar devet let, od začetka zlorabe pa je preteklo že trinajst let. AVK je postopek, v katerem je ugotavljal dve domnevni kršitvi, uvedel šele leta 2004 na podlagi zahtevka neimenovanega prijavitelja. Druga kršitev naj bi bila zloraba prevladujočega položaja z navajanjem oziroma oglaševanjem zgolj enega komercialnega ponudnika povezave ADSL z internetom (Telekomove hčerinske družbe SiOL), a je AVK postopek v tej zadevi ustavil.

Prvotno odločbo iz leta 2008 je Upravno sodišče RS na Telekomovo pritožbo leta 2009 odpravilo in jo vrnilo AVK v ponovni postopek. V drugi odločbi AVK ugotavlja krajši časovni okvir zlorabe (le od 1. decembra 2002 in ne več od 17. januarja 2001 do 5. septembra 2005), samo zlorabo pa nekoliko razširi, saj razen pogojevanja sklepanja pogodb s sprejemom dodatnih obveznosti ugotavlja še omejevanje tehničnega napredka v škodo potrošnikov. Telekom se je tudi na to drugo odločbo pritožil, tako da bomo morali še nekaj časa počakati na končni izid postopka.

AVK bi postopek zaradi neaktualnosti lahko ustavil, vendar ga je dokončal, ker gre po njegovem mnenju za izkoriščevalsko zlorabo, s katero je Telekom omejeval tehnični napredek. Poleg tega je Telekom še danes upravljavec ključne omrežne infrastrukture za zagotavljanje storitev elektronskih komunikacij in s tem v položaju, ki mu omogoča ponovne kršitve pravil konkurence, zaradi česar bi bilo po mnenju AVK podjetje »koristno opozoriti na njegova pretekla protipravna ravnanja«. Odločba bo lahko tudi »v pomoč oškodovanim potrošnikom pri morebitnih odškodninskih zahtevkih«.

S prekrškovnega vidika je zloraba absolutno zastarala, ni pa še zastarala možnost uveljavljanja odškodninskih zahtevkov oškodovanih končnih uporabnikov zoper Telekom, saj po novem zakonu zastaranje miruje v času trajanja postopka (četudi traja deset let in več). Ker je Telekom zlorabo opustil v septembru 2005 in ker je novi zakon začel veljati v maju 2008, bo triletni zastaralni rok potekel štiri mesece po tem, ko bo Upravno sodišče RS odločilo o pritožbi Telekoma, kar se verjetno ne bo zgodilo pred jesenjo. Obstaja torej legitimni interes za zaključek postopka, zaradi česar je AVK, po odpravi prve odločbe, postopek dopolnil in izdal novo odločbo.

Za zdaj ne moremo vedeti, ali bo nova odločba AVK prestala preizkus na upravnem sodišču in postala pravnomočna, saj se lahko zgodi, da bo sodišče odločbo spet odpravilo in jo vrnilo AVK v ponovni postopek. AVK je v drugi odločbi na eni strani dodal še zlorabo z oviranjem tehničnega napredka, ki jo je v praksi težko dokazovati, na drugi strani pa je (iz previdnosti?) čas trajanja zlorabe skrajšal za dobro leto in pol, čeprav za to ni bilo resnih razlogov.


Je bila vezava potrebna?


Vezava ADSL na ISDN tehnično ni bila nujna in bi se ji Telekom lahko izognil z izbiro ustrezne opreme, z uvedbo katere je odlašal in vztrajal pri zlorabi, s čimer je v škodo potrošnikov (in verjetno tudi v svojo škodo) omejeval tehnični napredek in pogojeval sklepanje pogodb s sprejemom dodatnih obveznosti, ki po svoji naravi ali glede na trgovinske običaje niso povezane s predmetom teh pogodb. Z zlorabo je Telekom prenehal šele po tem, ko je Agencija za komunikacijska omrežja in storitve RS (AKOS) leta 2005 opravila analize trgov in je postalo jasno, da bo kot ex-ante regulator Telekomu naložila, da pri ADSL ne sme delati razlik med naročniki priključkov ISDN in PSTN.


AVK je imel pri ugotavljanju upravičenosti pogojevanja zakupa priključka ADSL s hkratnim sprejetjem dodatne obveznosti zakupa priključka ISDN nemalo težav. Niti AKOS (pred menjavo vodstva v začetku leta 2005) niti izvedenec (ki ga je AVK moral celo kaznovati) – Fakulteta za elektrotehniko Univerze v Ljubljani, Katedra za telekomunikacije – mu nista, kljub večkratnim pozivom, odgovorila na vprašanje, ali je tehnično nujno potrebno ob zakupu priključka ADSL hkrati zakupiti tudi priključek ISDN.


Da vezava ni bila nujna, je bilo v mednarodni strokovni javnosti znano že mnogo prej kot nesporno dejstvo, a je dokazovanje splošno znanih dejstev v sodnih oziroma upravnih postopkih mnogokrat zapleteno, kar dokazuje tudi pričujoči postopek. Operaterji so že leta 2001 ponujali ADSL prek obeh priključkov hkrati. Tehnologija, dostopna na svetovnem trgu, je to omogočala. Operaterji so tako brez večjih posegov v svojih omrežjih hitreje uvajali ADSL in večali število uporabnikov širokopasovnih storitev, s tem pa hitreje povečevali tudi poslovne prihodke.


Mednarodna telekomunikacijska zveza je prva priporočila za standardizacijo ADSL objavila leta 1999 (ITU-T Recommendation G.992.1: Asymmetric digital subscriber line [ADSL] transceivers) s specifikacijami za ADSL prek obeh vrst priključkov – PSTN (Aneks A) in ISDN (Aneks B). Istega leta so bile objavljene rešitve za univerzalne razcepnike, ki so jih nekateri operaterji začeli kmalu uporabljati. Novembra 2002 je Evropski inštitut za telekomunikacijske standarde (ETSI) sprejel tehnične specifikacije prenosnih filtrov za dostopovna omrežja xDSL, v katerih je med drugim določil specifikacije univerzalnih razcepnikov ISDN ali POTS (ETSI TS 101 952-1-4). Na tej osnovi je AVK v novi odločbi obdobje zlorabe skrajšal, ker so bili standardizirani vmesniki na trgu na voljo šele po tem, ko je ETSI sprejel ustrezni standard. Za obdobje pred tem AVK ni mogel z gotovostjo potrditi obstoja univerzalnih razcepnikov.



Zgodovina ADSL v Sloveniji


Telekom je ADSL uradno začel ponujati 17. januarja 2001, ko je njegova uprava sprejela Splošne pogoje za opravljanje storitev v omrežju ADSL. Po nekajmesečnem preizkušanju nove tehnologije, ki sta jo skupaj izvajala Telekom in SiOL (ne pa tudi drugi ponudniki dostopa do interneta, ki so za testiranje izrazili interes), je Telekom začel svojim telefonskim naročnikom ponujati SiOL-ov širokopasovni dostop do interneta, ki je vključeval tudi Telekomov priključek ADSL. V tem paketu je Telekom dodal še (obvezno) ponudbo za priključek ISDN. V času, ko je Telekom ob pomoči SiOL-a preizkušal opremo različnih proizvajalcev, je bila na tržišču že na voljo oprema za ADSL tako prek analognega priključka PSTN kot tudi digitalnega priključka ISDN BA. Ker je bilo Telekomovo javno telefonsko omrežje (PSTN, ISDN) skladno z mednarodnimi standardi, bi ADSL lahko uvedel na obeh vrstah priključkov ali celo samostojno. Kot je razvidno iz Telekomovih oglasnih biltenov, je Telekom leta 1999 celo nameraval ponuditi ADSL na obeh vrstah priključkov, a si je kasneje premislil.


Telekom je imel konec leta 2000 v svojem omrežju 664.525 priključkov PSTN in le 53.948 priključkov ISDN BA. V času odločitve, da bo ADSL ponujal le prek ISDN, je imel okoli 30.000 priključkov ISDN BA. Kljub temu se je, v nasprotju z drugimi svetovnimi operaterji, odločil, da bo svojo ponudbo ADSL vezal izključno na manj razširjeno tehnologijo ISDN. Odločitev je bila presenetljiva, saj je ADSL v kombinaciji s PSTN tehnično primernejši, ker lahko izkoristi širši frekvenčni spekter.


Večina operaterjev na svetu se je odločila za ponujanje ADSL prek PSTN in nekateri prek obeh priključkov (PSTN in ISDN). Le Telekom Slovenije in Deutsche Telekom sta se odločila za ponujanje ADSL zgolj prek tehnologije ISDN, a je slednji v svojo ponudbo že kmalu vključil tudi tehnologijo PSTN.


Telekom svojo odločitev za vezavo ADSL in ISDN utemeljuje z večjo kakovostjo vodov, ki jih zahteva ISDN. Hkrati priznava, da »posebna analiza pri postopku odločitve ni bila narejena«. Po njegovem naj bi bilo ponujanje ADSL hkrati prek priključkov PSTN in ISDN zahtevno in drago. Rešitve za ponujanje ADSL tudi prek PSTN naj ne bi bile ekonomsko opravičljive, saj bi morali zaradi njih naročniki plačevati še več kot za ISDN, univerzalni razcepniki pa naj ne bi bili na voljo. Te argumente je sicer težko zagovarjati ob dejstvu, da so drugi operaterji že v letu 2001 ADSL ponujali hkrati prek PSTN in ISDN. Zakaj potem Telekom ADSL-a ni ponudil tudi prek PSTN po novembru 2002, ko je ETSI standardiziral univerzalni razcepnik. Telekom je svojo prvotno odločitev zagovarjal, češ da ni želel v slabši položaj postavljati svojih obstoječih naročnikov ISDN.



Posledice za razvoj trga


Telekomova odločitev za vezavo ADSL na tehnologijo ISDN je bila predvsem poslovna in morda pogojena z izbiro dobavitelja opreme. Vezava je Telekomu na eni strani prinesla dodatne prihodke od priključnin, višjih mesečnih naročnin, prodaje nove terminalske opreme in dopolnilnih telefonskih storitev. Struktura prihodkov v letnih poročilih družbe to tezo potrjuje, medtem ko so bili dobički zaradi potrebnih dodatnih investicij manjši. Telekom je prek vezave ADSL in ISDN financiral svoje poslovne odločitve in investicijska vlaganja. Zaradi nadgradenj central in omrežja ter nove terminalske opreme so precejšnje koristi od uvajanja ISDN imeli zlasti dobavitelji.


Na drugi strani pa se je Telekom z vezavo na ISDN odrekel hitrejšemu uvajanju priključkov ADSL in s tem hitrejšemu povečevanju (SiOL-ovih) prihodkov od storitev širokopasovnega dostopa do interneta. Odločitev za ISDN je negativno vplivala na celotni slovenski trg širokopasovnega dostopa do interneta, ki je rasel počasneje kot bi lahko (o čemer je Monitor že pisal oktobra 2007 v članku Telekomova vezava ISDN-ADSL – strel v lastno nogo?). Enako velja za odločitev za favoriziranje enega samega ponudnika širokopasovnega dostopa (SiOL), ki pa je AVK ni sankcioniral. Čeprav je Telekom v paketu s priključkom ADSL prodajal (in ne le ponujal!) izključno SiOL-ov dostop do interneta, je AVK to opredelil kot navadno oglaševanje, ki naj ne bi bilo sporno. V identični situaciji pred tem, ko pa je Telekom priključkom ISDN prilagal (celo samo prilagal in ne prodajal!) izključno SiOL-ovo ponudbo za dostop do interneta, pa je AVK ugotovil zlorabo (ki je bila kasneje potrjena tudi na Vrhovnem in Ustavnem sodišču RS). Vseeno obstaja majhna razlika: medtem ko je v primeru paketov ISDN ponudnik ABM zahteval enakopravno obravnavo (in ga je Telekom zavrnil), pa v primeru ADSL-a noben od ponudnikov ni zahteval enakopravne obravnave – do nje je prišlo šele leta 2005 s Telekomovim partnerskim programom.


Telekom je uvedbo tehnologije ADSL, ob pomoči regulatorjev, izkoristil za obračun s preštevilnimi ponudniki dostopa do interneta, ki so obvladovali klicni dostop. Alternativnim ponudnikom je postavil tehnične zahteve in pogoje dostopa do omrežja, ki sprva niso bili vzdržni. Od več ducatov ponudnikov dostopa do interneta pred uvedbo ADSL leta 2001 jih je »preživela« le peščica. V Telekomov partnerski program, ko je Telekom ob priključkih ADSL začel ponujati tudi širokopasovni dostop SiOL-ove konkurence, so bili jeseni leta 2005 vključeni le štirje ponudniki dostopa do interneta: Amis, Perftech, SiOL in Voljatel, ki pa so sodelovanje hitro opustili (o čemer je Monitor že pisal septembra 2007 v članku Telekomov partnerski program – medvedja usluga). Poleg teh so dostop ponujali še T-2, Sinfonika in SoftNET. Od navedenih danes na celotnem ozemlju države delujejo le še trije ponudniki: Amis, Telekom (nekdanji SiOL) in T-2. Partnerski program se tako zdi le kot politično motivirani projekt ustvarjanja navideznega konkurenčnega okolja, ki ga dejansko ni bilo, in domnevamo lahko, da do partnerskega programa niti ne bi prišlo, ko bi Telekom že leta 2005 vedel, da AVK Telekomovega favoriziranja SiOL-ovega širokopasovnega dostopa pri prodaji priključkov ADSL ne bo ugotovil kot zlorabo.



Regulacija zaradi regulacije


Od uvedbe širokopasovne tehnologije ADSL v Sloveniji, ki je bila podlaga za Telekomovo zlorabo s »prisilno« prodajo priključkov ISDN, je preteklo že trinajst let in odločba AVK o zlorabi še vedno ni pravnomočna, kar kaže na popolno neučinkovitost regulacije telekomunikacijskih trgov v Sloveniji. Oba regulatorja, AVK in AKOS, zlorabe nista zaznala ex-officio pri nadzoru trga in zato nista že v letu 2001 uvedla ustreznih postopkov. 


AVK se je odzval in uvedel ex-post postopek šele na podlagi zahtevka neimenovanega prijavitelja, medtem ko je AKOS kot ex-ante regulator problematiko zaznal šele ob analizi upoštevnih trgov na osnovi zakona o elektronskih komunikacijah in po tem, ko je nanjo opozoril AVK, ko ga je vpraševal o tehničnih podrobnostih tehnologije. AKOS je po menjavi vodstva izdal odločbe, ki so Telekomu nalagale, da pri ADSL-u ne sme delati razlik med naročniki priključkov ISDN in PSTN. Dve izmed treh odločb (12) sta postali dokončni 27. septembra 2005, zato je Telekom iz previdnosti zlorabo opustil 5. septembra 2005, potem ko je postalo jasno, kakšne obveznosti mu bo naložil AKOS. Nekdanji vodilni iz AKOS, ki na vprašanja AVK niso odgovarjali, danes pomagajo Telekomu v sporu z AVK. 


Vprašamo se lahko, kakšen je smisel regulacije, ko varuh konkurence odločbo o zlorabi izda osem let po tistem, ko zloraba ni več aktualna. AVK v zadnji odločbi govori o pedagoškem učinku izdane odločbe, ki naj bi Telekom opozorila na njegova protipravna ravnanja v preteklosti (da jih ne bi več ponavljal v prihodnosti?). O takem učinku lahko dvomimo, saj je Telekom zlorabe nadaljeval tudi po tem, ko so že tri prejšnje odločbe AVK postale pravnomočne (zloraba s telefonskimi številkami, zloraba s paketi ISDN in zloraba na omrežju ATM). Kljub pravnomočnim odločbam Telekom še zmeraj trdi, da nikoli ni zlorabljal svojega prevladujočega položaja. Odločba AVK tudi ne bo v veliko pomoč prizadetim potrošnikom, kot upa AVK, saj skupinske tožbe v Sloveniji še vedno niso predvidene (kljub izrecnim priporočilom Evropske komisije), posamezniki pa se za drage tožbene postopke, v katerih bi pridobili zanemarljivo odškodnino (največ nekaj sto evrov) verjetno ne bodo odločali (česar se zaveda tudi Telekom).


(Prva objava: Monitor Pro, marec 2014.)

No comments:

Post a comment