Neustrezna regulacija univerzalnih storitev

Agencija za komunikacijska omrežja in storitve (AKOS) je objavila javne razpise za izbiro izvajalcev univerzalnih storitev (1) zagotavljanja javnih telefonskih govorilnic, (2) priključitve na javno komunikacijsko omrežje in dostopa do javno dostopnih telefonskih storitev na fiksni lokaciji ter (3) zagotavljanja in dostopa do univerzalnega imenika in univerzalne službe za dajanje informacij o naročnikih. Namen univerzalnih storitev je zagotoviti dostop do najmanjšega nabora storitev določene kakovosti vsem končnim uporabnikom v Republiki Sloveniji po dostopni ceni, ne glede na njihovo geografsko lego. Dostop do univerzalnih storitev kot storitev posebnega (gospodarskega) pomena je temeljna človekova pravica in je sestavni del listine o temeljnih pravicah Evropske unije (EU). Z zagotavljanjem razpoložljivosti, dosegljivosti in dostopnosti storitev so univerzalne storitve pomemben dejavnik trajnostnega gospodarskega razvoja ter družbene in regionalne vključenosti. Zato je pomembno, da AKOS vse postopke, povezane s pripravo razpisov in z izbiro izvajalcev univerzalnih storitev vodi pregledno in odgovorno ter zagotovi vključitev čim širše zainteresirane javnosti v javno razpravo. Pri pripravi tokratnih razpisov ta načela niso bila dovolj upoštevana. 

Javna razprava o univerzalnih storitvah brez vključitve širše javnosti 

Pregled razpisne dokumentacije razkrije, da se je AKOS odločil za občutno zmanjšanje števila javnih telefonskih govorilnic. Poleg tega v univerzalno storitev ni vključil širokopasovnega dostopa. To so pomembne odločitve, ki jih AKOS javnosti ni dovolj pojasnil. Pregled postopkov kaže, da tudi ni uspel pridobiti mnenja širše zainteresirane javnosti. Pripomb in priporočil Sveta za elektronske komunikacije (SEK), ki je kot edini organ podal pripombe v korist končnih uporabnikov, AKOS ni upošteval niti pri javnih telefonskih govorilnicah niti pri pogojih za priključitev na javno telekomunikacijsko omrežje. Še več, na nekatera njegova vprašanja celo sploh ni pisno odgovoril. Iz javno dostopne dokumentacije je tudi razvidno, da AKOS v predvidenem času ni opravil vseh zakonsko predvidenih analiz in postopkov.

SEK je v svojem mnenju št. (14) 3 opozoril, da noben od predlogov, ki jih je AKOS predstavil v Analizi zagotavljanja javnih telefonskih govorilnic kot del univerzalne storitve št. 38243-1/2014/9 iz maja 2014, ni ustrezen. Poleg tega je opozoril, da analiza ni bila celovita in je v preveliki meri izpostavila podatke, ki so v prid ukinjanju javnih telefonskih govorilnic in premalo poudarila podatke, ki kažejo njihovo uporabnost in potrebnost.

Za ohranitev javnih telefonskih govorilnic, a z novimi pristopi 

Zaradi tehnoloških sprememb je javne telefonske govorilnice potrebno obravnavati širše kot dostopovne točke za javno govorno telefonijo, ki lahko imajo pomembno vlogo v določenih okoljih in lokalnih skupnostih. Poleg ostalih storitev bi morale omogočati opravljanje klicev v sili ob izpadih električne energije in ob naravnih nesrečah, kakršen je bil lanski žled. Pojavljajo se tudi novi načini uporabe javnih telefonskih govorilnic in nove oblike javnih dostopovnih točk. Zanimive so pobude tujih operaterjev. Britanski operater BT je telefonske govorilnice vključil v svojo mrežo petih milijonov Wi-Fi dostopovnih točk v Veliki Britaniji in na Severnem Irskem. Podobno avstralska Telstra svoje telefonske govorilnice spreminja v javno dostopne Wi-Fi točke (Telstra public phone booths to get new life as two million public Wi-Fi hotspots).

Po preučitvi stanja v državah članicah EU in OECD ter po temeljitem premisleku se je SEK zavzel za ohranitev javnih telefonskih govorilnic oziroma javnih dostopovnih točk v sklopu izvajanja univerzalne storitve, še zlasti za njihovo ohranitev na podeželju. Za nekatere ljudi in predvsem v sili so javne telefonske govorilnice življenjskega pomena. Omogočajo brezplačno in brez kakršnihkoli sredstev klicanje na enotno telefonsko številko za klic v sili (112), interventno telefonsko številko Policije (113), enotno evropsko telefonsko številko za prijavo pogrešanih otrok (116 000), telefonsko številko za Telefon otrok in mladostnikov – TOM (116 111), telefonsko številko za pomoč ljudem v stiski (116 123) in na brezplačne telefonske številke (080). 

O ukinjanju govorilnic ne more odločati le izvajalec univerzalne storitve

Javne telefonske govorilnice so pomembne, ko mobilni telefoni ne delujejo, ali na območjih, kjer mobilna telefonija ni dostopna. Čeprav je pokritost slovenskega prebivalstva z mobilno telefonijo visoka, je geografska pokritost precej nižja. Mobilni operaterji tudi v prihodnjih petnajstih letih nimajo zavez za večje geografsko pokrivanje Slovenije, zato bo potreba po javnih telefonskih govorilnicah za klice na telefonsko številko za klic v sili na nepokritih območjih ostala. Kjer se bo število javnih telefonskih govorilnic zmanjševalo, je SEK podal vrsto predlogov za dodatne kriterije in pogoje za njihovo zmanjševanje. 

SEK je še izpostavil, da je za slabšo uporabnost javnih telefonskih govorilnic kriv Telekom Slovenije, ki je kot izvajalec univerzalne storitve uvedel govorilnice, v katerih se kot plačilno sredstvo uporabljajo izključno Telekartice. Uporaba drugih plačilnih sredstev, ki jih predvideva Zakon o elektronskih komunikacijah (Ur.l. RS, št. 107/2012 s spremembami; ZEKom-1), kot so kovanci, kreditne in debetne plačilne kartice, ki so običajni v tujini, pa ni mogoča. Zaradi tega so javne telefonske govorilnice za klice na plačljive telefonske številke manj uporabne.

AKOS ostaja gluh za pobude in predloge javnosti

AKOS predlogov ni upošteval, čeprav je SEK pri njihovi pripravi sledil dobrim praksam v državah članicah EU in OECD. Kot je opozoril SEK, bi uveljavitev kriterijev in pogojev, ki jih je pripravil AKOS, ogrozila obstoj univerzalne storitve javnih telefonskih govorilnic oziroma javnih dostopovnih točk na podeželju in redko poseljenih območjih, ki so slabo pokrita z javno dostopnimi telefonskimi storitvami. 

AKOS prav tako ni sledil priporočilu, da širokopasovni dostop vključi v univerzalno storitev, ki ga je SEK sprejel že aprila 2013. Še več, do njegovih predlogov in mnenja se sploh ni pisno opredelil. Glede hitrosti za funkcionalni dostop, ki še zmeraj znaša 28,8 kb/s, je SEK menil, da je odločno prenizka. Kot najmanjšo hitrost širokopasovnega dostopa, vključenega v univerzalno storitev, je predlagal 1 Mbit/s / 256 kbit/s ali 2 Mbit/s / 512 kbti/s, pri čemer je odločitev o določitvi hitrosti odvisna od analize trga. Prenosna hitrost se namreč določi tako, da se upošteva tisto prenosno hitrost, ki jo uporablja vsaj 80 odstotkov gospodinjstev z obstoječim širokopasovnim dostopom. AKOS, ki ima zakonsko podlago za določitev hitrosti, primerne za funkcionalni dostop do interneta, bi moral pred objavo razpisov, izvesti potrebne analize in postopke za vključitev širokopasovnega dostopa v univerzalno storitev. Kot lahko razberemo iz javno objavljene analize in odgovorov Telekomu Slovenije, pa tega v dobrem letu in pol od uveljavitve ZEKom-1 ni uspel storiti. AKOS je pri pisanju zakona sodeloval in pravila regulacije sooblikoval, a jih pri razpisu ni upošteval.

Poziv za večjo preglednost regulacije in javno razpravo o univerzalnih storitvah

SEK je že večkrat opozoril na neustrezno regulacijo storitev elektronskih komunikacij v Republiki Sloveniji: od zmanjševanja preglednosti trga in ponudbe do neustrezne regulacije univerzalnih storitev. Širša zainteresirana javnost je premalo vključena v javna posvetovanja in regulacija premalo upošteva interese končnih uporabnikov. Preglednost regulacije je nezadostna, s tem pa tudi ni omogočen ustrezen nadzor nad odgovornostjo regulatorja. Zaradi tega in z namenom priprave širše razprave o regulaciji univerzalnih storitev, je SEK junija letos na AKOS naslovil več vprašanj:

1. SEK zanima, s kakšnimi ukrepi AKOS zagotavlja izvajanje 84. člena ZEKom-1, ki določa, da morajo izvajalci javno dostopnih telefonskih storitev, ki se zagotavljajo po javnih komunikacijskih omrežjih, sprejeti ustrezne tehnične in organizacijske ukrepe, ki omogočajo, da so njihove dejavnosti v primeru izjemnih stanj, kot jih določa 15. točka 3. člena ZEKom-1, čim manj motene? Izvajalci javno dostopnih telefonskih storitev morajo te ukrepe izvajati ves čas trajanja okoliščin, zaradi katerih so bili sprejeti.
2. Danes ob izpadu električne energije univerzalna storitev zagotavljanja dostopa do javno dostopnih telefonskih storitev za večino prebivalcev Republike Slovenije ni več dostopna, kot je bila v primeru analogne govorne telefonije PSTN. SEK zanima, kakšne ukrepe izvaja AKOS za zagotavljanje neprekinjenega dostopa do in uporaba številk za klic v sili, predvsem do enotne evropske telefonske številke za klice v sili 112, številke policije 113 in do enotne evropske telefonske številke za prijavo pogrešanih otrok 116 000 ob izpadih električne energije, ki ne spadajo v izjemna stanja, kot jih določa ZEKom-1? 
3. V zvezi s predhodnim vprašanjem SEK dodatno zanima, zakaj AKOS ne zahteva zagotavljanja rezervnega napajanja pri IP telefoniji, zaradi česar univerzalna storitev v času izpadov električne energije ni dostopna, tako kot je (bila) v primeru analogne govorne telefonije PSTN? 
4. Kakšne so po mnenju AKOS-a alternativne možnosti zagotavljanja klicev v sili, ki ne bi bili vezani izključno na javne telefonske govorilnice, ampak na druge dostopovne točke za javno govorno telefonijo, kot jih predvideva 115. člen ZEKom-1?
5. Po mnenju SEK-a so mobilni telefoni (in drugi brezžični sistemi) postali pomembni pri zagotavljanju javne varnosti. Hkrati pa predstavljajo velik izziv pri lokaciji kličočega, saj niso vezani na fiksno lokacijo ali naslov. Geografsko območje (celica), ki ga z radijskim signalom pokriva bazna postaja, ki je najbližje kličočemu, lahko zadostuje za splošno določitev lokacije kličočega, vendar pa takšna lokacija običajno ni dovolj natančna, da bi reševalci lahko kličočemu oziroma poškodovancu dovolj hitro (in pravočasno) zagotovili potrebno pomoč. Kakšno je stališče AKOS-a v zvezi z zagotavljanjem večje varnosti in zanesljivosti mobilnih oziroma širše brezžičnih klicev v sili z omogočanjem natančnejšega lociranja kličočega? Tehnične možnosti tako na strani operaterja kot na strani kličočega namreč omogočajo zagotavljanje zelo natančnih informacij o lokaciji kličočega, ki pa se v Sloveniji danes ne uporabljajo. Natančnejše informacije o lokaciji kličočega bi bile v veliko pomoč pri napotitvi reševalcev na točno lokacijo, s čimer bi bilo omogočeno hitrejše nudenje pomoči. Čas prihoda reševalcev je mnogokrat odločilen za preživetje poškodovanih, zato bi bilo smiselno, da bi AKOS pripravil načrt ukrepov za hitrejše lociranje mobilnih (in širše brezžičnih) klicev v sili. SEK zanima, ali ima AKOS v zvezi s to problematiko kakršnekoli načrte?
6. V zvezi s klici iz mobilnih telefonov na telefonske številke za klic v sili, SEK ugotavlja, da teh klicev v Republiki Sloveniji danes ni mogoče opraviti, če v telefonu ni SIM kartice ali pa telefon SIM kartice ne prepozna (npr. v primeru okvarjene SIM kartice). Tako sistem GSM kot mobilni telefoni klice v takšnih primerih omogočajo, zato SEK zanima, zakaj slovenski operaterji tovrstnih klicev ne omogočajo? Kakšno je stališče AKOS-a v zvezi s tem in zakaj doslej mobilnim operaterjem ni nalagal obveznosti vzpostavljanja in posredovanja klicev iz mobilnih telefonov brez (delujoče) SIM kartice na številke za klic v sili?

AKOS na vprašaja vse do danes ni odgovoril. Glede na to, da so vprašanja tesno povezana z zagotavljanjem univerzalnih storitev, ki so predmet javnega razpisa, je takšen odnos regulatorja nesprejemljiv. Brez jasnih odgovorov na zastavljena vprašanja in brez širše javne razprave o obsegu in pogojih univerzalnih storitev, se zastavlja vprašanje, ali so sedanji razpisi za izbiro izvajalcev univerzalnih storitev sploh ustrezni in ali v zadostni meri upoštevajo javni interes?

Javno posvetovanje o univerzalnih storitvah brez sodelovanja širše javnosti ni legitimno

AKOS je sicer izpolnil minimalni pogoj preglednosti, ko je analize javno objavil na svojih spletni strani in omogočil tridesetdnevni rok za podajo pripomb. A to očitno ne zadošča, saj so pripombe, razen SEK-a in šestih posameznikov, podali le največji operaterji. Poleg tega sta bili dve od treh javnih posvetovanj v mesecu juliju in avgustu, ko je pričakovan manjši odziv. AKOS bi si moral prizadevati za kar se da široko javno razpravo in ne zgolj slediti minimalističnim zakonskim zahtevam. 

S tem, ko AKOS mnenja SEK-a ni upošteval in ko v javno razpravo o univerzalnih storitvah ni pritegnil širše zainteresirane javnosti, se upravičeno postavlja vprašanje, v kolikšni meri AKOS pri svojih odločitvah upošteva interese končnih uporabnikov? Nadalje se lahko vprašamo, ali postopki, ki jih določa zakonodaja in izvaja AKOS, zagotavljajo zadostno preglednost regulacije elektronskih komunikacij? Deluje AKOS dovolj pregledno in odprto, da lahko javnost nadzoruje njegovo odgovornost? Kako, če sploh, pristojno ministrstvo nadzira izvajanje njegovih zakonskih pristojnosti in zakonitost delovanja?

Odprtost in preglednost je ključna za večjo legitimnost delovanja regulatorja

SEK si že dlje časa prizadeva za večjo preglednost in odprtost delovanja AKOS-a, ki je potrebna za njegovo legitimnost in odgovornost, a za sedaj neuspešno. AKOS mu v nekaterih primerih odreka zakonske pristojnosti o dostopu do informacij in ne upošteva njegovih mnenj, priporočil in predlogov. SEK je pristojne organe, med drugim Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport ter Državni zbor, opozoril na nepregledno in premalo odprto delovanje AKOS-a ter na zavračanje dostopa do informacij, a ti doslej niso ukrepali. 

Odprtost je pomembna za legitimnost delovanja AKOS-a, njegovo učinkovitost in odgovornost. Omogoča tudi učinkovit nadzor nad izvrševanjem njegovih zakonskih pristojnosti. Brez odprtosti, preglednosti in dostopa do informacij ni mogoč uspešen in učinkovit javni nadzor nad delom AKOS-a in regulacijo nasploh. Kako naj javnost preverja, ali AKOS deluje in sprejema ukrepe v javnem interesu, če regulator ne deluje dovolj pregledno in odprto?

Zaključek

Javni razpisi za izbiro izvajalcev univerzalnih storitev niso bili ustrezno pripravljeni, čeprav je imel AKOS za njihovo pripravo dovolj časa. Širša javnost v razpravi ni sodelovala, AKOS pa tudi mnenj, ki so izražala interes končnih uporabnikov in državljanov Republike Slovenije, ni upošteval. AKOS se v širšo razpravo o univerzalnih storitvah ni želel spuščati in na pomembna vprašanja, ki jih je izpostavil SEK, sploh ni odgovoril. Takšen odnos regulatorja je z vidika javnega interesa nesprejemljiv in pod vprašaj postavlja legitimnost njegovih postopkov in regulacije univerzalnih storitev. Nenazadnje se lahko vprašamo o samem delovanju in vodenju regulatorja, ki v enem letu in pol ni uspel izvesti vseh postopkov za pripravo kakovostnih javnih razpisov za izbiro izvajalcev univerzalnih storitev, izgovarja pa se na zakonodajo, ki jo je sooblikoval. 

Znašli smo se v začaranem krogu, kjer bodo morali svoje povedati državni organi, predvsem ministrstvo, pristojno za nadzor nad zakonitostjo dela AKOS-a, ki določa politiko in cilje na področju elektronskih komunikacij, vključno z univerzalnimi storitvami. Okrepiti bo treba javni nadzor nad delovanjem regulatorja in izvrševanjem njegovih zakonskih pristojnosti. V tej smeri gredo prizadevanja SEK-a za večjo odprtost in preglednost delovanja AKOS-a, ki je predpogoj za nadzor nad njegovo odgovornostjo. Javnost, državni organi in drugi akterji na področju elektronskih komunikacij morajo vedeti, kdo, zakaj in kako je sprejel posamezne odločitve, zato da lahko tisti, ki so odločitve sprejeli, zanje odgovarjajo.