Pages

Monday, 10 July 2017

Novela zakona o elektronskih komunikacijah ni skladna z mednarodnim pravom o človekovih pravicah

Novela Zakona o elektronskih komunikacijah (ZEKom-1C) je v zadnjem branju. Državni zbor bo o njej odločal na redni seji 11. julija. Z novelo bo v slovenski pravni red prenesena Direktiva 2014/61/EU o ukrepih za znižanje stroškov za postavitev elektronskih komunikacijskih omrežij visokih hitrosti, izvedeni pa bodo tudi redakcijski popravki aktualnega zakona. Med obsežnimi spremembami so bile relativno neopažene spremembe 83. člena, ki omogočajo omejevanje in celo izključitev vseh komunikacij v primeru izjemnih stanj. Opredelitev izjemnih stanj in ukrepov je preohlapna in nejasna. Novela daje Vladi široka pooblastila in veliko diskrecijsko pravico za omejevanje človekovih pravic v izjemnih stanjih, zlasti pravice do svobode izražanja ter gospodarskih in družbenih svoboščin.

Preohlapne in nejasne spremembe zakona


V javnem posvetovanju o noveli ZEKom-1C je Informacijski pooblaščenec opozoril na nedoslednost med določbami tako obstoječih kot predlaganih 83. (ukrepi v primeru izrednih stanj) in 203. člena (omrežna nevtralnost), ki skupaj urejata primere, ko morajo operaterji omogočiti prednostno delovanje tistih delov omrežja, ki so nujni za nemoteno delovanje omrežnih nosilcev varnostnega in obrambnega sistema, sistema zaščite in reševanja ter za podporo delovanju kritične infrastrukture, kot jo določi Vlada. 

Združenje za informatiko in telekomunikacije pri Gospodarski zbornici Slovenije pa je opozorilo, da bi zagotavljanje prednosti moralo biti omejeno le na javno dostopne telefonske storitve, saj v primeru razširitve na javno dostopne elektronske komunikacijske storitve sploh ni jasno, za katere storitve in kako morajo operaterji zagotavljati funkcijo prednosti. V drugem branju pa Združenje, presenetljivo, pripomb na 83. člen ni imelo.

Vlada je z jasnejšo dikcijo določila, da ukrepi veljajo le v času izjemnih stanj. Kljub spornosti svojega predloga in opozoril operaterjev pa je vztrajala, da ukrepi veljavo za vse javno dostopne elektronske komunikacijske storitve in ne le za javno dostopne telefonske storitve. Zamenjavo dikcije »javno telefonsko omrežje« z »javnim komunikacijskim omrežjem« je Vlada utemeljila s tehnološkim razvojem. Pri tem se ukrepi ne nalagajo za posamezne storitve, ampak za priključne točke. To pomeni, da bo po uveljavitvi ZEKom-1C v izjemnih stanjih mogoče zakonito omejiti ali celo povsem izključiti vse komunikacije, vključno z dostopom do interneta. 

V mnenju k predlogu novele ZEKom-1C je Zakonodajno-pravna služba Državnega zbora Odbor za notranje zadeve, javno upravo in lokalno samoupravo opozorila na preohlapne in nejasne spremembe 83. člena. Po njenem mnenju bi bilo treba v okviru spremenjenega drugega odstavka določiti kriterije za opredelitev priključnih točk s funkcijo prednosti, saj bi bila sicer določba v tem delu lahko preohlapna in z vidika subjekta, ki te točke določi, nejasna, kar je pomembno tudi zaradi rešitve, da bo točka tak status v javnih komunikacijah ohranila tudi sicer. 

Precizirati bi morali tudi pojem »izrednih stanj«, saj predlagano besedilo ne daje podlage za presojo, v katerih okoliščinah bo ukrep dodelitve prednosti posameznih omrežnih priključnih točk dopustno uporabiti. Odbor mnenja Zakonodajno-pravne službe ni upošteval. 

Izključitve komunikacij zaradi zastarelih in preširokih definicij


S sprejemom novele ZEKom-1C se bo Slovenija uvrstila med države z ohlapno zakonodajo, ki daje pristojnim organom široka pooblastila in veliko diskrecijsko pravico za omejevanje ali popolno izključitev komunikacij v izjemnih stanjih, vključno z dostopom do interneta. 

V zadnjih letih so bile številne izključitve komunikacij po svetu — od izključitev mobilnih omrežij v posameznih mestih ali regijah do dostopa do interneta, kar vključuje izključitev dostopa do posameznih spletnih strani, družbenih omrežij ali aplikacij za sporočanje.

Po podatkih Brookinsovega centra za tehnološke inovacije je bilo med 1. julijem 2015 in 30. junijem 2016 zaznanih in analiziranih 81 izključitev interneta v 19 državah: Indiji (22), Iraku (22), Siriji (8), Pakistanu (6), Turčiji (3), Bangladešu (2), Braziliji (2), Severni Koreji (2), Republiki Kongo (2), Ugandi (2), Vietnamu (2) in po eden v Alžiriji, Bahrajnu, Čadu, Etiopiji, Libiji, Maroku, Saudski Arabiji in Siriji (območje ISIS).

Države za izključitev komunikacij navajajo različne razloge, od nacionalne varnosti do preprečevanja množičnih neredov. V teh postopkih je problematična zlasti zastarela, nepregledna in preohlapna zakonodaja, ki daje preširoka pooblastila pristojnim organom za arbitrarno odločanje o ukrepih, ki omejujejo človekove pravice. Nekatere države imajo tudi preohlapne definicije izjemnih stanj.

V Indiji imajo podlago za izključitev komunikacij celo v zakonu iz konca 19. stoletja (Indijski telegrafski zakon iz leta 1885). V drugih državah so zakone sprejemali ali posodabljali pred mnogimi leti ali celo desetletji, ko današnjega pomena interneta za gospodarski in družbeni razvoj niso mogli poznati ali predvideti. 

Dostop do interneta je predpogoj za uveljavljanje človekovih pravic


Dostop do interneta in mobilne komunikacije so danes pomembne za gospodarski in družbeni razvoj. Ključne so tudi za uveljavljanje temeljnih človekovih pravic in svoboščin kot so svoboda izražanja (npr. Poročilo posebnega poročevalca za spodbujanja in zaščito pravice do svobode mnenja in izražanja, Generalna skupščina ZN, št. A/HRC/17/27, 16. maj 2011), pravica do zbiranja in združevanja ter gospodarske in družbene svoboščine. 

Po podatkih Globalnega digitalnega poročila za leto 2017 ima mobilni telefon skoraj dve tretjini in dostop do interneta polovica svetovnega prebivalstva. Več kot polovica vseh mobilnih povezav je širokopasovnih in več kot polovica svetovnega spletnega prometa poteka prek mobilnih telefonov. 

Kakršnokoli omejevanje ali celo prekinitev komunikacij ima zato mnogo bolj negativne gospodarske in družbene učinke, kot v času telegrafa ali fiksne telefonije. Žal pa tudi mednarodni pravni akti, ki urejajo mednarodne komunikacije, niso sledili razvoju in ne upoštevajo niti gospodarske in družbene realnosti niti mednarodnega prava in norm o človekovih pravicah in svoboščinah. 

Mednarodna telekomunikacijska zveza (ITU), ki je specializirana agencija Združenih narodov za spodbujanje razvoja ter uporabe informacijskih in komunikacijskih tehnologij, v svoji temeljni listini iz leta 1992 — Ustavi ITU — ščiti pravico javnosti do prostega pretoka informacij in komuniciranja prek mednarodnih komunikacijskih zvez, brez prioritet in preferenc (33. člen). Hkrati pa dopušča tudi ustavitev prenosa informacij, ki ogrožajo varnost države ali nasprotujejo njenim zakonom, javnemu redu ali spodobnosti (34. člen). 

Te določbe, podobne tistim v indijskem zakonu iz leta 1885, so preveč splošne in ohlapne, da bi lahko bile podlaga za določitev situacij, v katerih bi prekinitev komunikacij bila upravičena. Očitno je, da bi tudi Ustavo ITU morali reformirati v skladu z mednarodnim pravom in normami o človekovih pravicah. A ta proces, kot smo videli leta 2012 na svetovni konferenci o mednarodnih telekomunikacijah pri spremembah Mednarodnih telekomunikacijskih pravil (ITR), je dolgotrajen in ne zmeraj uspešen.  

Brez svobode izražanja ni demokracije


Svoboda izražanja je osnovna človekova pravica in eden od temeljev demokracije. Je potreben predpogoj za udejanjanje načel preglednosti in odgovornosti, ki sta bistveni za promocijo in zaščito človekovih pravic. Brez svobode izražanja ni demokratične družbe. Njena zaščita je, kot pravi Nigel Warburton v svoji knjigi Svoboda izražanja: zelo kratek uvod, znamenje civilizirane in strpne družbe. 


Splošna deklaracija o človekovih pravicah iz leta 1948 v 19. členu določa, da ima vsakdo pravico do svobode mišljenja in izražanja, vključno s pravico, da nihče ne sme biti nadlegovan zaradi svojega mišljenja, in pravico, da lahko vsak išče, sprejema in širi informacije in ideje s kakršnimikoli sredstvi in ne glede na meje. 

Podobno Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah (MPDPP) iz leta 1966 v 19. členu določa, da nihče ne sme biti nadlegovan zaradi svojih mnenj. Vsakdo ima pravico do svobodnega izražanja, s čimer je mišljeno svobodno iskanje, sprejemanje in širjenje vsakovrstnih informacij in idej, ne glede na državne meje, v ustni, pisni, tiskani ali umetniški obliki ali na katerikoli drug svobodno izbran način.

Svobode izražanja ni dopustno omejevati niti v izjemnih stanjih


Vse človekove pravice niso absolutne v smislu, da bi bile neomejljive. V skladu z drugim odstavkom 10. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (skrajšano: Evropska konvencija o človekovih pravicah — EKČP) izvrševanje pravice do svobode izražanja vključuje tudi dolžnosti in odgovornosti in je zato lahko podrejeno obličnosti in pogojem, omejitvam ali kaznim, ki jih določa zakon, in ki so nujne v demokratični družbi zaradi varnosti države, njene ozemeljske celovitosti, zaradi javne varnosti, preprečevanja neredov ali kaznivih dejanj, za varovanje zdravja ali morale, za varovanje ugleda ali pravic drugih ljudi, za preprečitev razkritja zaupnih informacij ali za varovanje avtoritete in nepristranskosti sodstva.

Kakršnekoli omejitve pa ne smejo biti preširoke in preohlapne. Biti morajo skladne z načelom sorazmernosti, primerne za dosego namena zaščite ali varovanja ter najmanj omejujoče med tistimi, s katerimi se lahko doseže namen. Na tej podlagi se ocena (presoja), ali ne gre morda za prekomeren poseg, lahko opravi na podlagi treh kriterijev: nujnosti oziroma potrebnosti posega, njegove primernosti in teže njegovih posledic (Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-18/02, Uradni list RS, št. 108/2003 in OdlUS XII, 86).

V skladu s 4. členom MPDPP in 15. členom EKČP se človekove pravice lahko omejijo med vojno ali ob drugi splošni nevarnosti, ki ogroža obstoj države, vendar v strogo omejenem obsegu, ki ga terjajo kritične razmere, in ob pogoju, da ti ukrepi niso v nasprotju z drugimi obveznostmi države po mednarodnem pravu in da nimajo za posledico diskriminacije, ki bi temeljila le na rasi, barvi, spolu, jeziku, veri ali socialnem poreklu.

Po mnenju Odbora za človekove pravice so omejitve ali izjeme glede svoboda izražanja (19. člen MPDPP), povezano tudi s svobodo misli, vesti in veroizpovedi (18. člen MPDPP), v nasprotju z namenom MPDPP (Splošni komentar št. 34 k 19. členu MPDPP). Čeprav svoboda izražanja ni navedena med določbami 4. člena, ki določa izjeme v primeru splošne nevarnosti, ki ogroža obstanek države, ko je mogoče odstopiti od MPDPP, so poleg izjem, navedenih v drugem odstavku 4. člena, še drugi elementi MPDPP, pri katerih ni utemeljeno zakonito odstopanje na podlagi 4. člena. Takšen element je svoboda izražanja, za katero tudi v primeru izjemnih stanj nikoli ni potrebno njeno omejevanje. 

Omejitve ali izključitve dostopa do interneta ni mogoče upravičiti niti v izjemnih stanjih


Posebni poročevalci za svobodo izražanja štirih organizacij (Združenih narodov, Medameriške komisije za človekove pravice Organizacije ameriških držav, Organizacije za varnost in sodelovanje v Evropi in Afriške komisija za človekove in ljudske pravice) so junija 2011 sprejeli Skupno deklaracijo o človekovih pravicah in internetu.

Poročevalci so v skupni deklaraciji zapisali, da so države dolžne spodbujati univerzalni dostop do interneta in z nobenim razlogom ne morejo upravičit prekinitve zagotavljanja te storitve javnosti, niti zaradi razlogov, povezanih z zaščito javnosti ali državne varnosti. Kakršnokoli omejevanje dostopa do omrežja je načeloma neskladno z mednarodnim pravom, razen če izpolnjuje stroge zahteve mednarodnih standardov pri tovrstnih aktivnostih.

Maja 2015 so isti štirje posebni poročevalci sprejeli Skupno deklaracijo o človekovih pravicah in odzivih v konfliktnih razmerah, v kateri so zapisali, da so filtriranje vsebine na internetu, izključitev delov ali celotnih komunikacijskih sistemov in fizični prevzemi radijskih postaj ukrepi, ki jih po mednarodnem pravu o človekovih pravicah nikoli ni mogoče upravičiti.

Novela ZEKom-1C ni skladna z mednarodnim pravom o človekovih pravicah


Zavezanost k varovanju človekovih pravic pomeni, da se mora država vzdržati ravnanj, ki bi posegala v človekove pravice ali jih omejevala. Varovanje človekovih pravic državo zavezuje tudi k aktivnemu oziroma t.i. pozitivnemu ravnanju, s katerim ustvarja možnosti za čim učinkovitejše uresničevanje človekovih pravic in svoboščin. To pomeni, da mora človekove pravice ustrezno zaščititi z zakonodajo, v skladu z usmeritvami Odbora za človekove pravice v Splošnem komentarju št. 31 o naravi splošnih pravnih obveznosti držav pogodbenic MPDPP (8. odstavek Splošnega komentarja št. 34 k 19. členu MPDPP).

Zakonodaja mora biti vsebinsko  dovolj jasna, določna in nedvoumna, da so lahko vsi njeni naslovniki, tako žrtve kot kršitelji ter celo organi, pristojni za ukrepanje, sposobni že na podlagi besedila relevantnih zakonov in brez zahtevne pravne razlage sami ugotoviti, kakšen je njihov pravni položaj (obseg pravic in obveznosti). 

Novela ZEKom-1C je glede sprememb 83. člena vsej prej kot jasna, določna in nedvoumna. Določbe, ki bodo podlaga za omejevanje ali celo izključitev vseh komunikacij, s tem pa za omejevanje človekovih pravic, so preširoke in preohlapne.

Izjemno stanje v ZEKom-1 je določeno kot vojno ali izredno stanje, stanje nastalo zaradi naravnih ali drugih nesreč ter katastrofalni izpad omrežja. Ti pojmi so podrobneje opredeljeni v 5. členu Zakona o obrambi (ZObr) — izredno stanje (v 4. točki prvega odstavka) in vojno stanje (v 5. točki prvega odstavka) — in v 8. členu Zakona o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami (ZVNDN) — naravne nesreče (v 2 točki prvega odstavka), druge nesreče (v prvem odstavku v točkah 3, 3.a in 3.b) — in katastrofalni izpad omrežja v 3. členu ZEKom-1 (24. točka prvega odstavka).

Zaskrbljujoča je zlasti preširoka in preohlapna opredelitev pojma »druge nesreče«, ki so »nesreče v cestnem, železniškem in zračnem prometu, požar, rudniška nesreča, porušitev jezu, nesreče, ki jih povzročijo aktivnosti na morju, jedrska nesreča in druge ekološke ter industrijske nesreče, ki jih povzroči človek s svojo dejavnostjo in ravnanjem, pa tudi vojna, izredno stanje, uporaba orožij ali sredstev za množično uničevanje ter teroristični napadi s klasičnimi sredstvi in druge oblike množičnega nasilja.« Z novelo ZVNDN iz leta 2010 je bil pojem »druge nesreče« razširjen še na krizne razmere in okoljske nesreče.

Tudi določbe o ukrepih niso dovolj jasne, določne in nedvoumne. Tako široke in ohlapne določbe o ukrepih v izjemnih stanjih niso skladne z mednarodnim pravom in normami o človekovih pravicah. Vladi dajejo preširoka pooblastila in veliko diskrecijsko pravico za izvajanje ukrepov v izjemnih stanjih, ki vključujejo tudi popolno izključitev vseh komunikacij, s tem pa omejevanje človekovih pravic, zlasti pravice do svobode izražanja ter gospodarskih in družbenih svoboščin.

Kljub dolgotrajni pripravi in veliki zamudi slaba in nestrokovna novela


Sedanja vladajoča koalicija je najprej podržavila internet, s sprejetjem novele ZEKom-1C pa bo Slovenijo uvrstila še med države, ki imajo zakonodajo o elektronskih komunikacijah neskladno z mednarodnim pravom in normami o človekovih pravicah v primeru izjemnih stanj.

Novela ZEKom-1C vsebuje še druge sporne rešitve, na katere je bilo opozorjeno tako v javni razpravi kot v splošni razpravi v Državnem zboru. Neprimerno je urejena nevtralnost interneta, ki je v neskladju z Uredbo (EU) 2015/2120, ki ureja odprt dostop do interneta. Ne glede na to, da se uredba uporablja neposredno, je neskladnost zakona z uredbo neprimerna, saj gre za vsebinsko in ne le redakcijsko neskladnost. 

Neprimerno sta urejena tudi prepoved poslovanja in nasprotje interesov v primeru članov Sveta in direktorja Agencije za komunikacijska omrežja in storitve. Že pred tem pa je Vlada kategorično vztrajala, da ohrani enoosebno vodenje agencije, čeprav je takšna ureditev upravljanja večsektorskega regulatorja neprimerna in odstopa od dobrih praks v Evropski uniji in državah članicah Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj.

Vlada je novelo ZEKom-1C pripravljala kar dve leti in pol, zato so izpostavljene pomanjkljivosti nerazumljive in izgovorov za nestrokovno opravljeno delo ne bi smelo biti. Za povrh Slovenija že eno leto in pol zamuja s prenosom Direktive 2014/61/EU o ukrepih za znižanje stroškov za postavitev elektronskih komunikacijskih omrežij visokih hitrosti, zaradi zamude z novelo pa se odmika tudi pričetek naslednje faze gradnje širokopasovnih omrežij.

No comments:

Post a comment