Pages

Saturday, 5 March 2016

Neznosna lahkost slovenske internetne nevtralnosti

S samovoljnim razlaganjem in nedoslednim izvajanjem zakona so državljanom kratene pravice do nevtralnega in odprtega interneta


Državni zbor
Slovenija je bila druga država članica EU, poleg Nizozemske, ki je uzakonila internetno nevtralnost. Državi sta nasprotovali evropski uredbi o določitvi ukrepov v zvezi z dostopom do odprtega interneta, ki na ravni EU ureja domnevno šibkejšo zaščito internetne nevtralnosti, kot sta jo uzakonil sami. Na zakonodajni in politični ravni sta državi ravnali podobno. Pomembna razlika med njima je pri implementaciji zakonodaje. Za razliko od slovenskega, je bilo nizozemsko pristojno ministrstvo aktivnejše. Izdalo je usmeritve za razlago zakonskih določb, da bi preprečili zaobitje namena zakona. Odločnejši je bil tudi nizozemski regulator ACM (angl. Authority for Consumers and Markets). Hitro in odločno je ukrepal zoper ponudnike storitev dostopa do interneta, ki so kršili zakonodajo in izdal visoke globe. Slovenski regulator, Agencija za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije (AKOS), je ukrepal neodločno in ni izdal nobene globe. Prav tako v treh letih ni izdal zakonsko predvidenega splošnega akta za izvajanje določb o internetni nevtralnosti.

Neučinkovitost in pasivnost regulatorja spodbuja kršitve


Razlika v pristopu med državama je očitna. Zato ne preseneča, da je bila Nizozemska postavljena za vzor uveljavljanja internetne nevtralnosti, medtem ko je Slovenija ostala spregledana. AKOS je postopek začel šele potem, ko je izvedbo nadzora zahteval Svet za elektronske komunikacije Republike Slovenije (SEK). Za razliko od prakse tujih regulatorjev, AKOS kršiteljem odločb ni izdal hkrati, s čimer vseh kršitev ni prepovedal istočasno. 

AKOS je s tem nekaterim ponudnikom storitev dostopa do interneta morda neupravičeno omogočil privilegiran položaj na trgu, zaradi česar bi njegovo ravnanje pod lupo lahko vzel celo varuh konkurence, Javna agencija Republike Slovenije za varstvo konkurence. Ker so jo slovenski kršitelji internetne nevtralnosti doslej odnesli brez glob, ob siceršnji pasivnosti AKOS ne preseneča, da so kmalu pričeli z novo sporno prakso, s katero po mnenju SEK ponovno kršijo nevtralnost interneta.

Telekom Slovenije je svojim naročnikom v enem izmed popularnejših paketov — paketu Modriprepovedal deljenje internetne povezave z drugimi napravami. Telekom prepoved izvaja in deljenje internetne povezave onemogoča, končni uporabniki pa mobilno internetno povezavo lahko delijo z drugimi napravami le proti plačilu. Prepoved je v posebne pogoje paketov Ultimativni in Silvester zapisal tudi Si.mobil, a je ne izvaja.

Regulatorji omejujejo sporne prakse upravljanja internetnega prometa


Upravljanje prometa v mobilnih omrežjih, med katere sodi tudi omejevanje deljenja internetne povezave, je raznoliko — od onemogočanja, upočasnjevanja, spreminjanja, omejevanja, motenja ali poslabševanja posameznih vsebin, aplikacij ali storitev oziroma posameznih vrst vsebin, aplikacij ali storitev do diskriminiranja med njimi. 

Prepoved omejevanja deljenja internetne povezave spada med tiste prakse upravljanja internetnega prometa v mobilnih omrežjih, ki predstavlja eno najbolj očitnih kršitev internetne nevtralnosti. Zato ne preseneča, da je bila že pred leti deležna pozornosti in ukrepov regulatorjev. Nekateri jo resda štejejo za manj problematično obliko kršitve internetne nevtralnosti, ker z njo ponudnik končnemu uporabniku ne onemogoči popolnoma možnosti pošiljanja in sprejemanja katerihkoli podatkovnih tokov. Zaradi tega naj bi predstavljala manjšo nevarnost za diskriminacijo drugih ponudnikov, s čimer naj bi bila manjša tudi verjetnost, da bi ovirala razvoj inovacij. A to ne drži povsem, saj ponudniki z omejevanjem deljenja internetne povezave omejujejo uporabo funkcionalnosti terminalske opreme, uporabo in razvoj aplikacij ter možnost povezovanja katerokoli terminalske opreme na omrežje. S tem pa omejujejo tudi razvoj novih proizvodov, storitev in aplikacij, predvsem pa uporabnikom onemogočajo uporabo in zagotavljanje aplikacij in storitev ter uporabo terminalske opreme po lastni izbiri.

Mnogi regulatorji so si že na osnovi zakonodajnega svežnja EU za elektronske komunikacije iz leta 2009 prizadevali za omejevanje tovrstnih praks z izdajo nacionalnih priporočil. Med njimi je francoski regulator ARCEP (fran. Autorité de régulation des communications électroniques et des postes), ki je v poročilu o internetni nevtralnosti iz septembra 2015 zapisal: “Traffic management practices on mobile networks appear more diversified. We are nevertheless observing a gradual reduction in their use since the ARCEP recommendations of 2010, reiterated and detailed in its 2012 report. In particular, the practice of blocking VoIP applications (such as Skype, WhatsApp, etc.), tethering (where a mobile handset serves as modem for another device) or peer-to-peer file sharing applications has become increasingly rare.”

Tudi v drugih državah članicah EU so se tovrstne prakse brez stroge zakonodaje o internetni nevtralnosti občutno zmanjšale. V Sloveniji, ki sodi med države z dokaj restriktivno zakonodajo na tem področju, pa Telekom Slovenije uvaja nove, morebiti sporne prakse, s katerimi morda krši zakonodajo in preizkuša potrpežljivost potrošnikov. Pri tem pa se ne ozira kaj prida na dogajanje na ravni EU.

AKOS neprimerno razlaga zakon in ne ukrepa 


AKOS je sporno ravnanje Telekoma Slovenije dopuščal in preveč popustljivo obravnaval že pri prvih kršitvah nevtralnosti interneta, na katere je opozoril SEK. Sedaj to ponovno počne, na kar kaže njegov negativni odziv na pobudo, ki opozarja na Telekomove domnevne kršitve zakonodaje zaradi omejevanja deljenja internetne povezave. Telekom od novembra 2015 v mobilnem paketu Modri omejuje možnost deljenja internetne povezave z drugimi napravami. AKOS kljub pozivu ni sprožil nadzornega postopka, pri čemer je ozko in po mnenju SEK celo napačno razlagal zakonske določbe o internetni nevtralnosti. S takšnim ravnanjem dopušča in spodbuja kršitve nevtralnosti interneta celo v najbolj očitnih primerih. 

AKOS varovanju podpiranja in zaščite interesov državljanov ter varstvu interesov potrošnikov ne posveča zadostne pozornosti in zakonodajo razlaga praviloma v korist industrije. Temu pritrjujejo nedavna mnenja SEK o visokih administrativnih stroških, nepreglednosti informacij o razvoju trga ter nepreglednosti informacij o ponudbi na trgu. V primeru internetne nevtralnosti bi AKOS tudi tretji odstavek 203. člena ZEKom-1 moral razlagati široko, z namenom, da ponudniki dostopa do interneta teh določb ne bi mogli zaobiti. Za zagotovitev regulativne predvidljivosti pa bi lahko takoj po uveljavitvi zakona leta 2013 sprejel splošni akt iz šestega odstavka 203. člena, s katerim bi podrobneje uredil izvajanje določb o internetni nevtralnosti. Vendar AKOS tega ni storil. K temu ga ni pozvalo niti pristojno ministrstvo, ki bi si moralo v splošnem interesu prizadevati za čim bolj široko razlago zakona. 

Razloge, zakaj ne namerava ukrepati, je AKOS podkrepil s skrajno ozko in celo napačno razlago zakona. Tako ne drži njegova trditev, da 203. člen ZEKom-1, na osnovi katerega lahko v primeru ugotovljenih kršitev ukrepa v postopkih nadzora, “določa le, da internetne storitve ne smejo biti omejene oziroma blokirane na ravni posamezne storitve ali aplikacije, ki jo ponuja operater.” Ponudnik storitev dostopa do interneta v skladu z 203. členom ZEKom-1 namreč ne sme omejevati, zadrževati ali upočasnjevat katerekoli storitve ali aplikacije, ki jo uporabnik uporablja, in ne le tistih, ki jih ponuja operater.

Stališče AKOS lahko razumemo v smislu, da bi Telekom Slovenije kršil določbe tretjega odstavka 203. člena ZEKom-1 le, če bi omejeval eno samo storitev (npr. elektronsko pošto). Ker pa v celoti omejuje del internetnega prometa, to po mnenju AKOS naj ne bi predstavljalo kršitve. Takšna razlaga zakona je v nasprotju s splošnim razumevanjem internetne nevtralnosti v EU, ZDA in v državah, kjer so uzakonili splošne določbe o nevtralnosti interneta. Prav tako je v nasprotju s pojasnili pristojnega ministrstva, ki je v odgovoru SEK julija 2014 zapisalo, da je “enakopravna obravnava internetnega prometa […] ključni pogoj za razvoj novih inovativnih storitev” (in aplikacij, op. p.), zaradi česar je “v interesu nadaljnjega razvoja nujno potrebno ohranjati odprt in nevtralen značaj interneta.”

V nadaljevanju prav tako ne drži trditev AKOS, da gre v primeru omejevanja možnosti delitve internetne povezave z drugimi napravami, ki ga Telekom Slovenije uvaja v okviru paketa Modri, “kvečjemu za omejevanje na ravni naprave in ne na ravni storitve ali aplikacije.” Telekom omejevanje namreč izvede z omejevanjem dela internetnega prometa, pri čemer omeji tudi funkcionalnost terminalske opreme oziroma možnost uporabe aplikacije na terminalski opremi, ki omogoča deljenje internetne povezave. Tovrstno omejevanje pa ne temelji na objektivnih tehničnih zahtevah, ampak na poslovnih razlogih, zaradi katerih Telekom Slovenije končnim uporabnikom delno onemogoča možnost dostopa in razširjanja informacij ali uporabe aplikacij in storitev po lastni izbiri.

Omejevanje deljenja internetne povezave je kršitev nevtralnosti


Ponudniki storitev dostopa do interneta pri omejevanju deljenja internetne povezave uporabljajo različne pristope. Na podlagi navedbe AKOS sklepamo, da Telekom Slovenije zaznava uporabo deljenja povezave z vpogledom v polje TTL (angl. time to live oz. hop limit) v glavi paketa IP (internetni protokol, op. p.). To pomeni, da del internetnega prometa iz uporabnikove terminalske opreme (npr. prenosnega računalnika ali tablice), s katero uporabnik deli svojo internetno povezaov (npr. na mobilnem telefonu) omeji, kar predstavlja kršitev nevtralnosti interneta, ki je v skladu s 37. točko 3. člena ZEKom-1 določena kot načelo, “po katerem se vsak internetni promet po javnem komunikacijskem omrežju obravnava enakovredno, to je neodvisno od vsebine, aplikacij, storitev, naprave, vira in cilja komunikacije.” Po mnenju AKOS pa pri Telekomovem omejevanju internetnega prometa ni zaznal nobene kršitve ZEKom-1, na osnovi katere bi lahko uvedel nadzorni ali inšpekcijski postopek.

AKOS naj bi v skladu z 8. točko prvega odstavka 197. člena ZEKom-1 med drugim podpiral interese državljanov s spodbujanjem ohranjanja odprtega in nevtralnega značaja interneta. Nadalje naj bi v skladu s prvim odstavkom 203. člena ZEKom-1 spodbujal možnost dostopa in razširjanja informacij ali uporabe aplikacij in storitev po lastni izbiri končnih uporabnikov. V skladu s svojimi nadzornimi pristojnostmi naj bi nadziral izvajanje določb od tretjega do petega odstavka 203. člena ZEKom-1. V skladu s tretjim odstavkom, si morajo ponudniki dostopa do interneta “kar najbolj prizadevati za ohranitev odprtega in nevtralnega značaja interneta”, s tem da “ne smejo omejevati, zadrževati ali upočasnjevati internetnega prometa na ravni posameznih storitev ali aplikacij ali izvajati ukrepov za njihovo razvrednotenje”, razen v zakonsko določenih izjemah, kot so nujni ukrepi za zagotavljanje nemotenega delovanja omrežij in storitev, za ohranjanje celovitosti in varnosti omrežij in storitev, za omejevanje neželenih komunikacij ali odločba sodišča. 

Razlaga AKOS, da v primeru omejevanja deljenja internetne povezave, pri katerem ponudnik dostopa do interneta omejuje del internetnega prometa, ki izvira iz uporabnikove terminalske naprave, ne gre za kršitev nevtralnosti določb tretjega odstavka 203. člena ZEKom-1, ker ne gre za omejevanje posamične storitve ali aplikacije, je skrajna in za lase privlečena. Jasno je namreč, da Telekom Slovenije internetni promet, torej dostop do storitev in aplikacij, omejuje na podlagi vira komunikacije oz. naprave (37. točka 3. člena ZEKom-1). S tem pa omejuje tudi internetni promet na ravni posamičnih aplikacij in storitev, pri čemer istovrstni promet neenako obravnava. Ob tem pa uporabniku dodatno omejuje še funkcionalnost terminalske opreme oz. uporabo terminalske opreme in aplikacij po lastni izbiri.

Namen zakonodajalca in regulatorja bi moral biti, da zakon razlagata čim bolj široko in s tem preprečita njegove zlorabe, kakršni smo priča v opisanem primeru. Zaradi številnih spornih odločitev pri izvajanju svojih zakonskih pristojnosti glede nadzora nad izvajanjem določb o nevtralnosti interneta, je AKOS zamudil priložnost, da bi odigral vidnejšo vlogo pri nevtralnosti interneta tako doma kot v mednarodnem prostoru. 

Upanje za slovenske državljane prinaša nova uredba EU


Ob neučinkovitem uveljavljanju slovenske zakonodaje in slabem delovanju pristojnih organov se lahko veselimo uveljavitve nove uredbe EU št. 2015/2120 z dne 25. novembra 2015, ki določa ukrepe v zvezi z dostopom do odprtega interneta, saj bodo z njo Telekomove sedanje sporne prakse zelo verjetno prepovedane, razen v primeru upravičenih in opredeljenih izjem, določenih v uredbi. V skladu s tretjim odstavkom 3. člena uredbe bodo morali ponudniki storitev dostopa do interneta pri zagotavljanju storitev dostopa do interneta obravnavati “ves promet enako, brez diskriminacije, omejevanja ali motenja ter ne glede na pošiljatelja in prejemnika, vsebino, do katere se dostopa ali ki se razširja, aplikacije ali storitve, ki se uporabljajo oziroma zagotavljajo, ali terminalsko opremo, ki se uporablja.” To ponudnikom storitev dostopa do interneta sicer ne preprečuje uvajanja ukrepov za razumno upravljanje prometa. “Da bi se takšni ukrepi šteli za razumne, morajo biti pregledni, nediskriminatorni in sorazmerni ter ne smejo temeljiti na poslovnih razlogih, temveč na objektivno različnih zahtevah glede tehnične kakovosti storitev za posamezno vrsto prometa. Takšni ukrepi ne spremljajo posameznih vsebin in se ne izvajajo dlje, kot je to potrebno.” 

Nova uredba gre korak dlje in v prvem odstavku 3. člena določa, da imajo končni uporabniki “prek storitve dostopa do interneta pravico dostopa do informacij in vsebin ter njihovega razširjanja, do uporabe in zagotavljanja aplikacij in storitev ter do uporabe terminalske opreme po lastni izbiri, ne glede na svojo lokacijo ali lokacijo ponudnika storitev oziroma lokacijo, izvor ali cilj informacij, vsebine aplikacije ali storitve.” 

Ob tem pa v 5. recitalu pojasnjuje, da bi morali končni uporabniki “pri dostopu do interneta imeti možnost izbirati med različnimi vrstami terminalske opreme, kakor je opredeljena v Direktivi Komisije 2008/63/ES (Direktiva o konkurenci na trgih za telekomunikacijsko terminalsko opremo, op. p.). Ponudniki storitev dostopa do interneta ne bi smeli nalagati drugih omejitev glede uporabe terminalske opreme za povezavo z omrežjem poleg tistih, ki jih nalagajo proizvajalci ali distributerji terminalske opreme v skladu s pravom Unije.” 

V skladu z uredbo pričakujemo, da ponudnik dostopa do interneta ne bo smel omejevati dela internetnega prometa, ki izvira iz naročnikove terminalske opreme. Pri tej razlagi pa bo treba počakati na smernice Organa evropskih regulatorjev za elektronske komunikacije (BEREC) za izvajanje obveznosti nacionalnih regulativnih organov, ki jih mora izdati v skladu s tretjim odstavkom 5. člena uredbe po posvetovanju z deležniki in v tesnem sodelovanju z Evropsko komisijo do 30. avgusta 2016.

Epilog


Svet za elektronske komunikacije si je zaman prizadeval, da bi AKOS odigral vidnejšo vlogo pri uveljavljanju nevtralnosti interneta. Kljub relativno dobro zamišljenemu zakonu, ki ureja internetno nevtralnost, v Sloveniji nismo uspeli zajeziti njenih kršitev. Velik del krivde nosi AKOS, ki zakonodajo razlaga    praviloma v koristi industrije. Poleg tega je preveč pasiven in si ne prizadeva dovolj za varovanje podpiranja in zaščite interesov državljanov ter varstvo interesov potrošnikov. 

Problematično je tudi ravnanje pristojnega ministrstva, ki se ne vključuje aktivneje v reševanje aktualne problematike. Zdi se, kot da se je uklonilo diktatu AKOS in industrije. Izvajanje zakona je razkrilo njegove številne pomanjkljivosti, ki so predvsem posledica premalo strokovne priprave zakona in neupoštevanja pripomb strokovne javnosti. SEK je opozarjal na pomanjkljivosti v zakonu, a nekatere so se pokazale šele po njegovi uveljavitvi. Zato bi moral biti postopek priprave zakonodaje ali posamičnih sprememb bolj odprt in pregleden. Tudi na to je SEK že opozoril.

Pri uveljavljanju splošnega interesa glede internetne nevtralnosti so poleg Sveta za elektronske komunikacije imeli pomembno vlogo zlasti mediji. Pohvaliti je treba tudi nevladne organizacije, ki so prispevale zlasti k osveščanju javnosti in večji javni prepoznavnosti problematike. A njihov vpliv je omejen. Nimajo ne znanja ne virov, da bi lahko aktivneje sodelovale v zakonodajnem procesu ali se kasneje zoperstavljale zlorabam industrije in slabemu delu državnih organov. Brez tega pa svoje vloge varuha splošnega interesa ne morejo uspešno opravljati.

V petih letih smo si nabrali dovolj izkušenj pri zagovarjanju splošnega interesa ter varstvu pravic potrošnikov in ranljivih skupin. Vzpostavili smo nekaj uspešnih jeder, ki so dosegle svoj namen. Učili smo se tudi iz neuspešnih pobud. Sedaj je pred nami velik izzivi, kako na podlagi teh izkušenj vzpostaviti vplivno nevladno organizacijo, ki bo uspešno zagovarjala splošni interes na področjih, povezanih z informacijsko družbo, in se zoperstavila ugrabljenim regulatorjem.


Preberite tudi:

No comments:

Post a comment