Odziv na osnutek evropskih smernic o internetni nevtralnosti

Inštitut Digitas je sodeloval v javnem posvetovanju Organa evropskih regulatorjev za elektronske komunikacije (Berec) o smernicah nacionalnim regulatorjem za implementacijo evropskih pravil o internetni nevtralnosti. Naše mnenje so podprle nevladne organizacije, podjetja in posamezniki, ki so prepričani, da je bila za slovenske potrošnike in uporabnike ter ponudnike storitev, aplikacij in vsebin uveljavitev internetne nevtralnosti pozitivna. Zatajila pa je Agencija za komunikacijska omrežja in storitve, ki se ni celostno in proaktivno ukvarjala z regulacijo internetne nevtralnosti in ni zagotovila predvidljivega regulativnega okolja.

V Digitasu menimo, da je internetna nevtralnost pomembna za polno uživanje prednosti odprtega in konkurenčnega gospodarstva ter človekovih pravic in svoboščin, kot so svoboda izražanja, pravica do zasebnosti, pravica do zbiranja in združevanja ter svoboda poslovanja v spletu. Posamezniki morajo imeti možnost svobodnega, neomejenega komuniciranja in inoviranja, da so lahko dejavno udeleženi v informacijski družbi in da niso zgolj potrošniki. Podobno velja za podjetje, zlasti zagonska in številna majhna, ki so pomemben nosilec gospodarske rasti, inovativnosti, zaposlovanja in vključevanja v družbo.

Smernice, ki jih Berec pripravlja za nacionalne regulatorje, morajo torej vsebovati zadostna varovala za zagotavljanje internetne nevtralnosti. V Digitasu smo se osredotočili na tri najbolj sporne vidike predlaganih smernic:

• cenovno diskriminacijo (kot je ničelna tarifa, pri kateri se prenos podatkov za izbrane storitve ne šteje v mesečno zakupljeno kvoto),
• upravljanje internetnega prometa in
• posebne storitve.

Cenovna diskriminacija

Prepovedati je treba tiste oblike cenovne diskriminacije, ki škodujejo potrošnikom ter zavirajo konkurenco. Obravnava cenovne diskriminacije od primera do primera je neustrezna, v regulacijo vnaša dodatno kompleksnost in vodi v nadaljnjo fragmentacijo notranjega trga EU. 

V Digitasu menimo, da poslovni dogovori, tehnični pogoji in značilnosti storitev dostopa do interneta, kot so cene, zakupljene količine podatkov in hitrosti, ter poslovne prakse, ki jih izvajajo ponudniki storitev dostopa do interneta, ki vodijo do diskriminatornega zaračunavanja storitev, vključno z ničelno tarifo, omejujejo pravice in izbiro potrošnikov in končnih uporabnikov ter ogrožajo konkurenco in inovacije.

V svetu potekajo številne razprave o diskriminatornem zaračunavanju storitev in ničelni tarifi. Nekatere države so te poslovne prakse prepovedale, med njimi Čile, Nizozemska (ponovno) in Indija. Do nedavnega je veljalo, da tudi Slovenija, kar pa so nedavne odločitve upravnega sodišča, ki je razveljavilo vseh pet Akosovih odločb v tej zadevi, postavile pod vprašaj. Sodišče namreč meni, da je Akos napačno interpretiral zakonske določbe o internetni nevtralnosti.

Ničelna tarifa je v Sloveniji ogrožala ne le potrošnike, ampak tudi ponudnike vsebin in aplikacij, zlasti lokalne. Uveljavitev internetne nevtralnosti in prepoved ničelne tarife sta imeli pozitivne učinke za potrošnike in trg. Cene storitev so padle, količine zakupljenega prenosa podatkov v mobilnih paketih so se znatno povečale in potrošniki imajo danes večjo izbiro. Na drugi strani imajo ponudniki vsebin in aplikacij enakopravnejše pogoje v primerjavi z velikimi mednarodnimi ponudniki, kakor tudi v primerjavi z vertikalno integriranimi operaterji kot je Telekom Slovenije.

Po našem mnenju so slovenske izkušnje pomembne za določanje smernic drugim nacionalnim regulatorjem. ZEKom-1 ni eksplicitno prepovedal ničelne tarife, ampak prepoved izhaja iz drugih določb. Akos, ki bi moral podrobneje urediti izvajanje zakonskih določb o internetni nevtralnosti, implementaciji zakona na tem področju ni posvečal potrebne pozornosti. Ne le da od januarja 2013, ko je ZEKom-1 stopil v veljavo, ni pripravil splošnega akta o izvajanju določb o internetni nevtralnosti, ampak se z regulacijo internetne nevtralnosti tudi sicer ne ukvarja celostno. Za nameček se zavzema še za sporne rešitve, ki zbujajo skrb. Tako se denimo zavzema za upravljanje internetnega prometa, ki je v nasprotju z evropsko uredbo, ki ureja dostop do odprtega interneta. Na račun Akosovega izvajanja zakonskih določb o internetni nevtralnosti je še vrsta drugih očitkov.

V letu 2015 je Akos izdal pet odločb, ki so jih operaterji uspešno izpodbijali na sodišču. Po nedavni odločitvi upravnega sodišča so vse odločbe padle in zadeve so bile vrnjene Akosu v ponovno odločanje.

Na osnovi slovenskih izkušenj in dejstev, ki smo jih  zbrali, smo se v našem mnenju zavzeli za prepoved diskriminatornega zaračunavanja storitev, ki vključuje ničelno tarifo. Te škodljive poslovne prakse škodujejo potrošnikom ter zavirajo konkurenco in inovacije.

Po našem mnenju je treba zmanjšati možnosti arbitrarnega odločanja regulatorjev. Smernice o izvajanju evropskih pravil o internetni nevtralnosti morajo biti jasne in nedvoumne. Zagotoviti morajo regulativno predvidljivost in omogočiti konsistentno izvajanje na celotnem notranjem trgu EU. To je še zlasti pomembno za države članice kot je Slovenija, ki imajo manj učinkoviti sistem sodnega varstva in reševanja sporov.

Upravljanje internetnega prometa

Upravljanje internetnega prometa mora biti neodvisno od aplikacij in storitev, razen v zakonsko določenih izjemah, ki pa ne smejo omogočati neupravičene diskriminacije. Ukrepi za upravljanje internetnega prometa ne smejo ogrožati uporabe orodij za zaščito zasebnosti uporabnikov, kot je enkripcija.

Enako velja za upravljanje internetnega prometa in posebne storitve. Uredba o odprtem dostopu do interneta določa načela upravljanja internetnega prometa, ukrepe za razumno upravljanje prometa ter izjeme. Upravljanje internetnega prometa mora biti neodvisno od aplikacij in vsebin. Izjeme, ki razlikujejo med različnimi vrstami prometa, se lahko uporabljajo le, če aplikacijsko neodvisni ukrepi ne omogočajo odprave zgostitev, in le tako dolgo, kot je nujno potrebno.

Uredba o odprtem dostopu do interneta po našem mnenju ne dopušča kategorizacije internetnega prometa izven zakonsko določenih in časovno omejenih izjem. Kljub temu dejstvu si nekateri evropski regulatorji, med njimi Akos, prizadevajo za redno kategorizacijo prometa po razredih. To predstavlja veliko tveganje tako za potrošnike kot za ponudnike aplikacij in vsebin ter lahko med drugim poslabša delovanje aplikacij in storitev.

Upravljanje prometa na osnovi razredov je manj pregledno, zato je nadzor ukrepov časovno in finančno zahtevnejši. Enako velja za potencialne ukrepe regulatorjev. V Digitasu zato menimo, da bi Berec v smernicah moral preprečiti preozko določitev upravljanja prometa, ki bi nato omogočala diskriminacijo med različnimi vrstami prometa. Kategorije prometa, ki so dopustne le v primeru izjem, morajo temeljiti na objektivnih zahtevah storitev, kot so na primer občutljivost, zakasnitve, izguba paketov ali potrebna pasovna širina.

Posebne storitve

Pravila za določanje posebnih storitev morajo biti jasna in nedvoumna, da bi zmanjšali možnost zlorab, kjer bi ponudniki dostopa do interneta med posebne uvrščali storitve, ki se lahko izvajajo prek odprtega interneta. Določiti je treba ukrepe za zaščito razpoložljivosti in splošne kakovosti storitev dostopa do oprtega interneta. To je nujni predpogoj, da bi zagotovili enake tržne pogoje za vse akterje — ponudnike storitev dostopa do interneta ter ponudnike vsebin in aplikacij.

V svojem mnenju smo se dotaknili tudi posebnih storitev. Ponudniki dostopa do interneta so pritiskali na Berec, da bi razvodenel smernice. Pritisk, ki je vrhunec dosegel z objavo manifesta 5G, so vršili tudi prek Evropske komisije.

Pri posebnih storitvah smo opozorili opozorili zlasti na dve zadevi. Prva se nanaša na uvrstitev storitev med posebne storitve. Industrija namreč ves čas izraža željo, da bi med posebne uvrstila tudi storitve, ki lahko sicer nemoteno delujejo prek odprtega interneta, in jim omogočile posebno optimizacijo kakovosti.

Druga zaskrbljujoča zadeva se nanaša na potrebe posebnih storitev po prenosnih kapacitetah. Berec je namesto zahteve za nadgradnjo kapacitete predvidel možnost zmanjšanja kapacitete pri uporabnikih, ki bi na to pristali, kar posledično predstavlja poslabšanje splošne kakovosti storitev dostopa do interneta. To je še zlasti kritično v omrežjih, kjer nadgradnje kapacitete za nudenje posebnih storitev ni mogoče zagotoviti, kot so dostopna omrežja xDSL.

Po našem mnenju bi Berec moral določiti jasna pravila, ki bi preprečila prekvalifikacijo aplikacij in storitev, ki lahko delujejo prek odprtega interneta in ne potrebujejo optimizacije, v posebne storitve. Na ta način bi preprečili, da bi ponudniki dostopa do interneta dajali prednost aplikacijam oz. storitvam, ki sicer lahko delujejo prek odprtega interneta.

Berec bi v smernicah moral zagotoviti tudi ustrezno zaščito za razpoložljivost in splošno kakovost storitev dostopa in interneta, s čimer bo zagotovil enake možnosti za vse akterje na trgu — tako za ponudnike storitev dostopa do interneta kot za ponudnike vsebin in aplikacij.

V Digitasu bomo še naprej pozorno spremljali uveljavljanje zakonodaje o internetni nevtralnosti in obveščali javnost o svojih ugotovitvah.

Dodatno branje

• Caf, Dušan (5. marec 2016). Neznosna lahkost slovenske internetne nevtralnosti. Competitive Analysis & Foresight: Policy, Regulation and Strategy in Network Industries, Media and Technology [Web blog]. Pridobljeno iz http://blog.caf.si/2016/03/neznosna-lahkost-slovenske-internetne-nevtralnosti.html
• Caf, Dušan (31. december 2015). Akos v bran Telekomu, ki krši nevtralnost interneta. Competitive Analysis & Foresight: Policy, Regulation and Strategy in Network Industries, Media and Technology [Web blog]. Pridobljeno iz http://blog.caf.si/2015/12/akos-v-bran-telekomu-ki-krsi-nevtralnost-interneta.html
• Caf, Dušan (28. december 2016). Elektronske komunikacije v letu 2015: nevtralnost interneta. Competitive Analysis & Foresight: Policy, Regulation and Strategy in Network Industries, Media and Technology [Web blog]. Pridobljeno iz http://blog.caf.si/2015/12/elektronske-komunikacije-v-letu-2015-nevtralnost-interneta.html
• Inštitut DIGITAS (18. julij 2016). Response to the BEREC consultation on Guidelines on the implementation by National Regulators of European net neutrality rules. Pridobljeno iz http://digitas.si/wp-content/uploads/DIGITAS_Comments_to_BEREC_NN_Consultation.pdf

Opomba: Besedilo je bilo prvotno objavljeno na blogu Inštituta Digitas v sredo, 3. avgusta, pod naslovom Digitasov odziv na osnutek evropskih smernic o internetni nevtralnosti. Objavljeno s privoljenjem avtorja.