Ozadje neuspeha WCIT

Svetovna konferenca o mednarodnih telekomunikacijah (WCIT), ki je med 3. in 14. decembrom 2012 potekala v Dubaju v organizaciji Mednarodne telekomunikacijske zveze (ITU), predstavlja največji neuspeh v zgodovini ITU. Svet je razdelila v dva tabora z različnimi pogledi na prihodnost interneta. Zaključne dokumente konference je podpisalo le 89 držav. Za 55 držav so bili bodisi nesprejemljivi ali pa so si vzele čas, da jih podrobneje preučijo.

ITU v politični bitki za nadzor interneta

Posodobitev mednarodnih telekomunikacijskih pravil (ITR) in prilagoditev internetni dobi je ITU soočila s sodobno realnostjo, s katero se okorela organizacija ni sposobna spoprijeti. Spreminjanje ITR so mnogi videli kot poskus uzakonitve nadzora interneta pod okriljem Organizacije združenih narodov (OZN), ki bi uvedel večji državni nadzor nad internetom ter ogrozil svobodo izražanja in zasebnost na svetovnem spletu.

Temačni scenariji se niso uresničili, a pogledi na ITR in prihodnost interneta ostajajo različni. Po mnenju večine držav, ki so podpis zavrnile, končno besedilo ITR predstavlja korak v smeri nadzora nad vsebino komunikacij. Državam zagotavlja dostop do mednarodnih telekomunikacijskih storitev, a hkrati omogoča blokiranje neželenih komunikacij. Nedvoumna je namera za večjo vlogo ITU v prihodnje pri določanju globalne internetne politike, ki jo izraža resolucija o spodbujanju ugodnega okolja za večjo rast interneta.

Kolumnist britanskega Guardiana John Naughton je bil v komentarju konference neposreden. Vse se vrti okoli nadzora. Na glas se govori o »upravljanju« ali »regulaciji«, a v resnici gre zgolj za nadzor. Zato ne preseneča, da je bila svetovna konferenca v Dubaju zgolj ena izmed bitk za nadzor mednarodnih telekomunikacij in interneta, v kateri so sodelovali politično nevešči inženirji pod taktirko povprečno nesposobnih mednarodnih uradnikov.

Slovenska delegacija ni bila dorasla izzivom konference

Naughtonovo opazko o inženirski politični nekompetentnosti potrjujeta odziva slovenskih udeležencev konference, ki ju je povzel Delov kolumnist Lenart J. Kučič. Generalnemu direktorju direktorata za informacijsko družbo Marjanu Turku in direktorju agencije za pošto in elektronske komunikacije Francu Dolencu se je zdelo ameriško kategorično zavračanje kompromisnega dogovora problematično, saj utegne zaostrovanje odnosov med »blokoma« okrepiti zahteve po ograjenih nacionalnih internetih.

Slovenski delegati so pokazali, da ne poznajo svetovnih razmer in razmerij med državami članicami ITU. Njihove izjave so vsebinsko neumestne in politično neprimerne, kar po svoje ne preseneča. Resnici na ljubo Slovenija nima niti kadrov niti izdelane politike, kako gojiti in spodbujati naše mednarodno delovanje v ITU. Potem ko je bilo pred leti sesuto Ministrstvo za Informacijsko družbo, ki je bilo primer dobre prakse, je Slovenija postala »nevidna članica« ITU. Pristojne administrativne službe v vladi in agenciji so kadrovsko osiromašene in ne sodelujejo v rednih aktivnostih svetovne organizacije. Zato ne preseneča, če ne vedo, kaj se tam dogaja.

Naši vladni pooblaščenci so na svetovno konferenco odšli neustrezno pripravljeni. Zaradi tega so njihovi občutki po zaključku WCIT irelevantni. Postavlja se celo vprašanje, ali je udeležba na tovrstnih dogodkih sploh smiselna, če delegacije niso sestavljene iz strokovnjakov, ki poznajo delo ITU, in delegati strokovno niso dobro seznanjeni z vsebino konferenc? Je upravičena udeležba zgolj zato, ker je Slovenija članica ITU in Evropske unije (EU), čeprav delegati razprave že težko spremljajo, kaj šele v njih aktivno sodelujejo?

Zakaj Slovenija kot suverena država ni podpisala končnih dokumentov, če sta slovenska delegata ameriško zavračanje kompromisnega dogovora ocenila kot problematično? Je zgolj sledila nareku ZDA, na kar bi lahko sklepali iz izjav? Po mojem mnenju ni sledila nareku ZDA, ampak nasvetu koordinacije EU, ki je članicam svetovala zavrnitev podpisa končnih dokumentov. Tako je bilo tudi prav, saj naša delegacija, zaradi zgornjih ugotovitev, lastnega kvalificiranega mnenja niti ni mogla imeti. Nasvet koordinacije EU in naša zavrnitev podpisa sta bila politično in strateško pravilna. Morebitna kasnejša ratifikacija ITR s tem ni izključena, zaobide pa se nevarnost spornih določb internetne resolucije. Prav tako ni izključeno sodelovanje v nadaljevanju pogovorov o prihodnosti interneta. Obravnava tem, odprtih na WCIT, se šele dobro začenja. V pogovorih bomo lahko sodelovali, če bomo imeli o tem izdelano jasno domačo politiko in administracijo, ki bo slovensko politiko na mednarodnem parketu sposobna strokovno in suvereno zastopati.

Strah pred razvojem ograjenih nacionalnih internetov, ki sta ga izrazila slovenska delegata, je prav tako odveč. Ti so v tehničnem smislu današnja realnost in se lahko razvijajo, ne glede na dogajanje v ITU. A uvedba ograjenega interneta zahteva uporabo dragih tehnoloških rešitev, zaradi česar je takšen scenarij kratkoročno malo verjeten. Pomembneje je, da so delegati na konferenci onemogočili uvajanje radikalnejše različice nacionalnih internetov, s tem ko so zavrnili ruski predlog za uzakonitev koncepta »nacionalnih internetnih segmentov«.

Politizacija ITU

Za neuspeh svetovne konference je v veliki meri odgovoren generalni sekretar ITU Hamadoun I. Touré. Odgovoren je objektivno kot prvi mož organizacije in subjektivno. Delovanje ITU je podredil lastnim ambicijam in se odmaknil od temeljnega poslanstva ter vloge organizacije. Odkar zaseda vodstvene položaje v organizaciji, je v 14 letih uspel dodobra upočasniti dinamiko in učinkovitost ITU kot tehnične in specializirane organizacije za področje telekomunikacij.

Prednost je dajal političnim temam. Posebno težo so dobile politične prireditve in gibanja, kot je svetovni vrh o informacijski družbi (WSIS). Pobuda za organizacijo vrha časovno sovpada z njegovim prihodom v ITU. Po naravi bi ta forum sodil pod okrilje generalnega sekretarja OZN, a so ga uspešni lobisti, predvsem zaradi ozkih političnih interesov, umestili v ITU. V okviru WSIS so potekali prvi neuspešni poskusi, da bi upravljanje interneta prenesli pod okrilje ITU. Ne preseneča, da je bivši direktor sektorja za razvoj (1998-2006) in sedanji generalni sekretar (2006-2014) v zadnjih 6 letih na široko odprl vrata politizaciji ITU, vseh njenih aktivnosti, kot tudi vseh njenih tehničnih forumov. S tem je doprinesel k dekadenci tehničnega profila organizacije.

Svetovna konferenca WCIT je bila vrh politizacije ITU. Tako priprave nanjo kot izvedba so potekale skladno s političnimi usmeritvami, ki jih je pripravljal generalni sekretar v imenu novih, ambicioznih (političnih) načrtov za prihodnost ITU. Analiza dokumentov in spremljajočih dogodkov kaže, da so bile priprave na svetovno konferenco vodene pristransko, ob močni prisotnosti političnih lobijev blizu generalnemu sekretarju, ki so usmerjali razprave ter spodbujali nemogoče predloge in pričakovanja.

Sledeč interesom »vplivnih« vzhodnih držav in z nerealnimi obljubami, je generalni sekretar manipuliral tudi pričakovanja nerazvitih držav, predvsem afriških. Uničil je več kot desetletni trud, vložen v priprave prenove ITR. Sprožil je ogorčen odziv civilne družbe po svetu, potem ko so izza tesno zaprtih vrat v javnost pricurljali predlogi radikalnih sprememb ITR. Njihova uveljavitev bi pomenila grob poseg v človekove pravice na svetovnem spletu ter spremenila internet, kakršnega poznamo danes.

Generalni sekretar delal račun brez krčmarja

Generalni sekretar, ki mu mandat poteče konec naslednjega leta, je po vse ostrejših odzivih svetovne javnosti za rešitev konference angažiral svetovalce za krizno komuniciranje. Zagotovil je, da bodo vse odločitve sprejete s konsenzom in ne s preglasovanjem. Zamolčal pa je pomembno dejstvo, da je s svojimi političnimi ambicijami neizmerno veliko škodo ITU povzročil, še preden se je konferenca WCIT sploh začela. Zato možnosti, da bi se konferenca zaključila drugače kot z neuspehom za ITU, skorajda ni bilo.

Z zagotovili o konsenzualnem odločanju se vse delegacije niso strinjale. Vsaka država članica ima v ITU kot specializirani agenciji OZN, v kolikor pride do glasovanja, en suveren glas. In ker je vsaka država suverena v odločitvah, so nekatere članice konferenco skušale izkoristi za uveljavitev lastnih interesov po vzpostavitvi pogojev za večji državni nadzor nad internetom in vsebino komunikacij, katerega legalizacijo bi omogočila mednarodna pogodba.

Večino besedila ITR so delegati res uskladili s konsenzom, a predsedujoči konference Mohammed Nasser Al Ghanin (Združeni Arabski Emirati) je dopustil glasovanje o sporni dopolnitvi preambule. Neformalno glasovanje, kot je pojasnil kasneje, je dopustil tudi pri potrditvi besedila internetne resolucije. S tem je zapečatil usodo konference.

Radikalni predlogi zavrnjeni ali ostali pred vrati konference

Predlogi sprememb ITR so dvignili precej prahu. Nekateri med njimi so bili šokantni. Njihova uveljavitev bi ogrozila človekove pravice na svetovnem spletu. Med predlogi smo videli vse od poskusa legalizacije izključitve komunikacijskih omrežij, zaradi zagotavljanja nacionalne varnosti ter javnega reda in miru, do predlogov sprememb na področju usmerjanja internetnega prometa, ki bi vladam omogočilo lažje spremljanje in nadzor komunikacij.

Med najbolj spornimi je bil predlog evropskega združenje operaterjev telekomunikacijskih omrežij (ETNO), ki je imel zagovornike v razvijajočih se in nerazvitih državah. Predlog je predvideval dodatno zaračunavanje uporabe telekomunikacijskih omrežij velikim zahodnim korporacijam, ponudnikom spletnih storitev in vsebin, ki obvladujejo internet. Revne države so predlog podprle, ker so si obetale dodatne finančne vire za razvoj širokopasovnih komunikacijskih omrežij, brez kakršnihkoli zagotovil, da bi operaterji ta sredstva res vlagali v razvoj. Dejanske koristi bi imeli le operaterji, medtem ko bi se stroški uporabnikov povečali. Uveljavitev predloga bi pomenila konec nevtralnosti interneta ter vzpostavitev interneta dveh hitrosti. Stroški ponujanja vsebin in storitev bi se povečali, kar bi najbolj negativno vplivalo na revne države. Operaterji bi imeli negativne spodbude za gradnjo infrastrukture v komercialno manj zanimivih državah, kar bi lahko povzročilo povečevanje digitalnega razkoraka.

Večina spornih predlogov, ki bi ogrozila svobodo izražanja, dostop do informacij, zasebnost in nevtralnost interneta, na srečo ni prišla v končno besedilo ITR. Zaključni dokumenti konference pa kljub temu vsebujejo določbe, ki posegajo na področje interneta. Poglejmo, kateri so najbolj sporni vidiki končnega besedila ITR in spremljajočih resolucij.

Glasovanje o preambuli napovedalo neuspeh konference

Zapletlo se je že na začetku usklajevanja končnega besedila ITR. Med razpravo o vključitvi določb o spoštovanju človekovih pravic v preambulo ITR, je bil podan predlog za pravico dostopa držav članic ITU do mednarodnih telekomunikacijskih storitev. Države, ki so zahtevale vključitev določb o spoštovanju človekovih pravic, so predlogu nasprotovale.

Predlog o pravici dostopa je bil podan med razpravo o vključitvi določb o človekovih pravicah, zato je bil razumljen kot poskus vključitve državnega nadzora nad internetom. Takšen namen iz same vsebine ni neposredno razviden, lahko pa bi posamezne države na osnovi te pravice zahtevale od ponudnikov aplikacij, vsebin in storitev, da storitve zagotavljajo določenim organizacijam ali državam, čeprav ti tega ne bi želeli.

Razprava je zašla v slepo ulico. Ker konsenza ni bilo mogoče doseči, je iranski delegat zahteval glasovanje o predlogu za vključitev pravice dostopa držav do mednarodnih telekomunikacijskih storitev, ki ga je predsedujoči dovolil. Predlog je bil izglasovan s 77 glasovi za, 33 proti in 8 vzdržanimi.

ITU se internetni politiki ne želi odreči

Podoben zaplet se je zgodil pri resoluciji o internetu. V prvem členu ITR je bil dodan odstavek, ki eksplicitno navaja, da pogodba ne obravnava vsebinskih vidikov telekomunikacij. Zato je bila dodana resolucija številka 3, ki govori o spodbujanju ugodnega okolja za večjo rast interneta. Delegati so se o potrditvi resolucije izjasnili z dvigom rok, a je predsedujoči konference naslednji dan pojasnil, da ni šlo za uradno glasovanje, da pa bo resolucija ostala, kakršna je.

Resolucija je sestavni del zaključnih dokumentov konference, zato je bila deležna odločnega nasprotovanja med številnimi državami. Besedilo večinoma povzema že sprejete zaključke drugih konferenc ITU, predvsem svetovnega vrha o informacijski družbi. Pomembnejše je dejstvo, da je nastala kot alternativa spornim internetnim določbam, ki jih je predlagala ruska delagacija. Ker ni bilo napredka v pogajanjih o vključitvi internetnih določb, se je generalni sekretar osebno (lahko tudi v imenu konferenci nevidnih sponzorjev) zavzel za umik internetnih določb iz ITR ter zagovarjal njihovo umestitev v resolucijo WCIT. Kljub temu pa tudi ta subtilni manever ni uspel, saj se kar 55 držav ni pridružilo podpisu zaključnih dokumentov. Resolucije, ki so sestavni del zaključnih dokumentov, stopijo v veljavo takoj po zaključku konference, vendar le med državami, ki dokumente tudi podpišejo.

Pozorno branje resolucije in poznavanje predhodnih zaključkov konferenc ITU in WSIS razkriva namen ITU za odločnejšo vlogo na področju upravljanja interneta in internetne politike, kar je seveda v flagrantnem nasprotju s tehnično naravo delovanja ITU. Resolucija, v nasprotju z zagotovili generalnega sekretarja, prekomerno poudarja vlogo držav pri oblikovanju internetne politike in širi mandat ITU prek njenih tehničnih meja na področje oblikovanja javne internetne politike.

Pomen ITU pri spodbujanju razvoja infrastrukture je nedvoumen, a samosvoje iskanje vloge pri upravljanju interneta je problematično. Po neuspehu WCIT lahko pričakujemo obdobje ohlajanja in stabilizacijo odnosov med članicami ITU. Kakšne natančno bodo nove usmeritve, bo znano po konferenci pooblaščencev v korejskem Busanu konec prihodnjega leta, ko bo organizacija dobila novega generalnega sekretarja.

Nejasne določbe o varnosti in neželenih komunikacijah

Zagotovila generalnega sekretarja, da v ITR ne bo določb, ki bi posegale na področje interneta, se niso uresničila. Delegati so sprejeli določbe o varnosti in neželenih komunikacijah, ki bi lahko bile mednarodno uzakonjena krinka za omejevanje svobode izražanja in pravice do zasebnosti na svetovnem spletu.

O varnosti in robustnosti omrežij (člen 5A):

»Member States shall individually and collectively endeavour to ensure the security and robustness of international telecommunication networks in order to achieve effective use thereof and avoidance of technical harm thereto, as well as the harmonious development of international telecommunication services offered to the public.« 

(Neuradni prevod: Države članice si posamič ali skupaj prizadevajo zagotoviti varnost in robustnost mednarodnih telekomunikacijskih omrežij z namenom zagotavljanja njihove uspešne uporabe in izogibanja njihovega tehničnega poškodovanja, kakor tudi za skladen razvoj javno dostopnih mednarodnih telekomunikacijskih storitev.)

O neželenih množičnih elektronskih komunikacijah (člen 5B):

»Member States should endeavour to take necessary measures to prevent the propagation of unsolicited bulk electronic communications and minimize its impact on international telecommunication services.Member States are encouraged to cooperate in that sense.« 

(Neuradni prevod: Države članice si prizadevajo za izvedbo potrebnih ukrepov za zaščito razširjanja neželenih množičnih elektronskih komunikacij in minimiziranje njihovega vpliva na mednarodne telekomunikacijske storitveDržave članice se spodbuja k sodelovanju v tem smislu.)

Določbe o varnosti in robustnosti omrežij so ohlapne in bi jih nekatere države lahko uporabile kot izgovor za cenzuro in sporne oblike nadzora mednarodnih telekomunikacijskih storitev. Zagotavljanje kibernetske varnosti je pomembno in zahteva tako mednarodno sodelovanje kot nacionalne odzive na varnostne grožnje. Podobno je z neželenimi množičnimi komunikacijami. Kdo bo odločal o tem, kaj so neželene ali neprimerne komunikacije? Če bi o tem odločale vlade, bi zlahka blokirale sporočila, s katerimi se ne strinjajo ali so uperjene proti njim.

Mnogi izzivi, povezani z varnostjo in neželenimi komunikacijami, ne sodijo v domeno ITU. Poleg tega ne zahtevajo le angažiranje vlad, ampak sodelovanje drugih deležnikov, ki v delu ITU ne sodelujejo.

Zaradi spornosti členov o varnosti in neželenih komunikacijah, ki bi lahko vodili v omejevanje svobode izražanja in pravice do zasebnosti na svetovnem spletu, je bil dodan drugi odstavek preambule o človekovih pravicah. Člena 5A in 5B kljub temu ostajata sporna. Sta namreč v nasprotju z dodano določbo prvega odstavka, ki pravi, da ITR ne obravnavajo vsebinskih vidikov telekomunikacij. Besedilo ITR je torej nekonsistentno, zato bo izvajanje pogodbe odvisno od pravnih interpretacij.

Kako naprej po WCIT?

Nova mednarodna telekomunikacijska pravila kratkoročno ne bodo imela večjega vpliva. Vprašanje je, če mednarodna pogodba, ki je ne podpre in ratificira vsaj polovica držav članic ITU, sploh lahko stopi v veljavo. Za države, ki nove pogodbe ne bodo podpisale, ostaja v veljavi sedanja pogodba. Vprašanje zakonitosti ITR bi lahko prišlo celo na dnevni red varnostnega sveta OZN.

Države, ki so zavrnile podpis ITR, so izrazile odločenost za ohranitev odprtega interneta. Na drugi strani so države, ki imajo povsem drugačne poglede na svobodo in nadzor interneta. Spreminjanje ITR so želele izkoristi za uzakonitev cenzure komunikacij in nadzora državljanov.

Razplet WCIT nas ne sme zavesti. Večina držav si namreč prizadeva za nadzor interneta in tudi nekatere demokratične države se poslužujejo spornih oblik nadzora uporabnikov, blokiranja dostopa do spletnih strani (pri nas znan primer blokade prekomejnih spletnih iger na srečo), omejevanja ali blokiranja konkurenčnih storitev (najpogosteje govornih ali video storitev). Zato je vloga civilne družbe pri prizadevanjih za ohranjanje človekovih pravic in svobode interneta vse pomembnejša.

WCIT je konferenca zamujenih priložnosti. Namesto zagotavljanja okvira za spodbujanje razvoja telekomunikacijskih omrežij v svetu, so se pogovori vrteli okoli upravljanja in nadzora nad internetom, kar sploh ne bi smela biti tema konference. Kot kaže resolucija o spodbujanju ugodnega okolja za večjo rast interneta, poti nazaj ni.

ITU si bo še naprej prizadevala za sooblikovanje mednarodne internetne politike. Pri tem bo imela težave, saj je svetovna konferenca v Dubaju dokazala, da ITU ni pravi forum za določanje mednarodne internetne politike ali upravljanje interneta. Države se niso mogle uskladiti niti o relativno preprostih mednarodnih telekomunikacijskih pravilih. Toliko manj je verjetno, da bi našle skupni jezik o mnogo kompleksnejših vprašanjih mednarodne politike in upravljanja interneta.

ITU bo po neuspehu WCIT ostala pomembna medvladna organizacija na področju razvoja infrastrukture, telekomunikacijskih standardov in koordinacije radijskih frekvenc. Njena vloga na področju internetne politike in upravljanja interneta pa bo odvisna od legitimnosti, podeljene s strani držav članic. Te sedaj nima.