Širokopasovne storitve med najdražjimi, operaterji bi še dražili

Zadnje spremembe na slovenskem televizijskem trgu bodo potrošnike krepko udarile po žepu. Najprej nove naročnike, ki so z operaterji kabelske, IP ali satelitske televizije sklenili naročniško razmerje, da bi lahko še naprej gledali do nedavnega brezplačna komercialna televizijska programa Pop TV in Kanal A. Najkasneje v dveh mesecih bo višje položnice prejela tudi večina dosedanjih naročnikov, ki imajo v paketih vključeno televizijo. Cene širokopasovnih storitev v Sloveniji so med najdražjimi v EU, zato so napovedane podražitve kaplja čez rob. Pristojni državni organi ob tem gledajo stran ali pa se problema lotevajo na napačnem koncu.

Počasen in drag širokopasovni dostop

Slovenija se po širokopasovni povezljivosti uvršča pod povprečje Evropske unije. Kazalnik, določen na osnovi fiksne in mobilne povezljivosti, hitrosti dostopa in cenovne dostopnosti, razkrije strukturne probleme, ki so odsev stanja na domačem trgu širokopasovnega dostopa in regulacije. Na težave opozarja tudi konec oktobra objavljena študija, ki razkriva, da v Sloveniji plačujemo nadpovprečno visoke cene širokopasovnega dostopa. Razen za nekaj izjem, velja to za celotni spekter ponudbe — od samostojnih paketov do trojčkov, od nizkih hitrosti dostopa do visokih.

Hitrosti širokopasovnega dostopa v Sloveniji nižje od oglaševanih

Blue Fiber Explosion, Ben Felten, Creative Commons Licence.

Portal Slo-Tech je včeraj objavil novico, da si Brazilija prizadeva dvigniti povezljivost države na raven, primerljivo s Severno Ameriko in Evropo. Prav tako si prizadeva za dvig ravni kakovosti storitev. Skladno s tem je brazilski regulator elektronskih komunikacij Anatel (Agência Nacional de Telecomunicações) leta 2012 pričel postopoma dvigati spodnjo mejo hitrosti, ki jo morajo dosegati ponudniki storitev širokopasovnega dostopa glede na oglaševano hitrost. Od začetka novembra morajo brazilski operaterji zagotavljati najmanj 80-odstotkov pogodbene hitrosti v obračunskem obdobju enega meseca, medtem ko lahko najnižja trenutna hitrost znaša 40-odstotkov pogodbene hitrosti. Anatel je s tem naredil odločen korak k dvigu ravni kakovosti storitev širokopasovnega dostopa.

Kdo bo financiral gradnjo širokopasovnih omrežij?

Osnutek Operativnega programa za izvajanje Evropske kohezijske politike v obdobju 2014 – 2020, ki je do konca tedna še v javnem posvetovanju, gradnje širokopasovnih omrežij ne uvršča med prioritetna področja, ki bi se financirala s sredstvi evropskih strukturnih skladov. Še sredi lanskega leta je bilo področje uvrščeno med prioritetna, a je bilo kasneje zaradi neustrezno pripravljene vsebine izločeno. Danes v vladi ni soglasja, da bi gradnjo infrastrukture za hitri internet uvrstili v operativni program. To pomeni, da bo prek četrt milijona gospodinjstev, ki živijo predvsem na podeželju, ostalo brez dostopa do hitrega interneta.

Vse glasnejše kritike dražb radijskega spektra

Dražbe frekvenc so se uveljavile kot glavni način podeljevanja radijskih frekvenc. Nekatere so zelo kompleksne, kot na primer kombinatorične dražbe. Naraščajoča kompleksnost in dolgotrajne priprave upočasnjujejo podeljevanje radijskega spektra. Številna pravila, ki jih določajo regulatorji, pa lahko negativno vplivajo na izide dražb ter na strukturo in konkurenčnost trga. Izbiro formata dražb in pravil krivijo za neuspehe letošnjih dražb. Kritiki so vse glasnejši in v ZDA so zaradi tega za eno leto premaknili izvedbo napovedane dražbe frekvenc v 700 MHz pasu. Poglejmo nekaj najbolj razvpitih primerov.

Škodljivo zavlačevanje pri mobilnih širokopasovnih storitvah

Evropska komisija je ta teden sporočila svojo odločitev, s katero je zavrnila prošnjo Slovenije za odlog uporabe frekvenčnega pasu 800 MHz za brezžične širokopasovne povezave. Skladno z evropskim večletnim programom politike radijskega spektra, sprejetim 14. marca 2012, bi Slovenija postopek odobritve za uporabo tega frekvenčnega pasu morala izpeljati do 1. januarja 2013. Po sedanjih načrtih agencije se komercialna uporaba verjetno ne bo pričela pred letom 2015. Ob zapletih v postopku odobritve, s katerim se omogoči uporaba pasu za elektronske komunikacijske storitve, ki niso radiodifuzija, pa se lahko komercialna uporaba pomakne še bolj v prihodnost.

Anarhična državna razvojna politika

Ministrstvo za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo (MVZT) je julija letos s precejšnjo zamudo objavilo drugi razpis za sofinanciranje gradnje odprtih širokopasovnih omrežij elektronskih komunikacij v lokalnih skupnostih v višini 37,1 milijona evrov. Na razpisu lahko kandidirajo lokalne skupnosti na območjih belih lis, kjer ni komercialnega interesa za gradnjo omrežja.

Razpis sodi med ukrepe, s katerimi namerava vlada do konca leta 2013 za pospešitev izgradnje širokopasovnih omrežij v Sloveniji nameniti skupaj 92,5 milijona evrov nepovratnih sredstev, od tega 85 % iz Evropskega sklada za regionalni razvoj in 15 % iz državnega proračuna. Po ocenah vladnih organov naj bi s temi sredstvi prispevali k povečanju pokritosti s širokopasovnim omrežjem prebivalcev Slovenije z 92 % na 100 % do konca leta 2013. Z drugimi besedami, vladni razvojni ukrepi predvidevajo pokritje z ustreznimi širokopasovnimi storitvami dobrih 10 % (okoli 70.000) slovenskih gospodinjstev in 4 % podjetij, razpršenih na približno 40 % slovenskega ozemlja.

Ministrstvo za gospodarstvo je na prvem razpisu leta 2008 za izgradnjo širokopasovnih omrežij 12 izbranim lokalnim skupnostim dodelilo 45,2 milijona evrov. Drugi razpis je ministrstvo pripravilo v začetku lanskega leta, a je moralo ukrep za razvoj širokopasovnega omrežja v Sloveniji priglasiti Evropski komisiji. Postopek se je zavlekel, ker je vlada morala vlogo dvakrat dopolniti. Evropska komisija je ukrep potrdila oktobra 2009 in dala s tem zeleno luč za objavo razpisa. Njegova objava se je dodatno zavlekla za 9 mesecev, najverjetneje zaradi prenosa direktorata za elektronske komunikacije iz gospodarskega v visokošolski resor in vključitve v direktorat za informacijsko družbo septembra 2009.

Vladni ukrepi brez predhodne analize

Prvi razpis je med operaterji in poznavalci telekomunikacijske dejavnosti dvignil precej prahu. Javna sredstva naj bi se delila po političnem ključu, prevladali naj bi lokalni politični interesi in interesi gradbenega lobija. Razpis je bil tehnološko nevtralen le deklarativno, medtem ko je s pogoji favoriziral (drago) novogradnjo optičnih omrežij. Sporna je bila prepoved sodelovanja na razpisu za uveljavljene operaterje elektronskih komunikacij z lastno infrastrukturo.

Podobno je po prevzemu funkcije menil generalni direktor Direktorata za informacijsko družbo MVZT Nikolaj Simič, ki je za Delo oktobra lani povedal, da naj bi pred objavo razpisa že v letu 2009 pripravili novo strategijo razvoja širokopasovnih omrežij ter kot nosilce gradnje omrežij identificirali glavne operaterje na trgu, kot so Telekom Slovenije, Mobitel, Simobil, T-2, Telemach in drugi.

Simičeve napovedi se niso uresničile. Pravila igre so bila določena, preden je prevzel funkcijo, in jih brez politične podpore ni mogel spreminjati. Vlada je že marca 2009, ne da bi naredila kakršnokoli analizo rezultatov prvega razpisa, Evropski komisiji priglasila prvotni ukrep razvoja širokopasovnih omrežij v lokalnih skupnostih, ki je bil podlaga za prvi razpis.

MVZT ni pripravil nove strategije in pri drugem razpisu ni spremenil razpisnih pogojev, ki bi omogočili sodelovanje operaterjev omrežij, ki poleg upravljanja omrežij in grosističnih storitev ponujajo tudi maloprodajne storitve, ne da bi za slednje morali ustanoviti ločeno pravno osebo. Še več, na ministrstvu razpisnih pogojev sploh niso bistveno spreminjali, s tem pa se je MVZT vnaprej odrekel možnostim za uspešnejšo in učinkovitejšo gradnjo širokopasovnih omrežij, ki bi omogočala doseganje zastavljenih državnih razvojnih ciljev.

Pri grafikonu gre za razpon cen vseh paketov hitrega dostopa na trgu, od vstopnih pa do najdražjih paketov, ki hkrati obljubljajo najvišje hitrosti. Razvidno je, da so najnižje cene paketov med vodilnimi državami nižje od slovenskih.

Zmagovalci so župani

Z rezultati prvega razpisa so lahko zadovoljne lokalne skupnosti in izbrani zasebni partnerji, ki so jih lokalne skupnosti izbrale za javno-zasebno partnerstvo za gradnjo, upravljanje in vzdrževanje širokopasovnih omrežij. Ministrstvo za gospodarstvo je sofinanciralo upravičene stroške gradnje v višini 45,2 milijona evrov. Od tega je bilo 43,9 % namenjenih gradbenim delom ter 6,5 % projektiranju in pridobivanju soglasij, skupaj 22,8 milijona evrov.

V vseh izbranih lokalnih skupnostih so izbrali projekte, ki so temeljili na novogradnji optičnih omrežij. Razpis je spodbujal skupno gradnjo z drugo javno infrastrukturo, pri čemer je bil pomanjkljiv nadzor nad gospodarnostjo porabe sredstev za gradnjo širokopasovnih omrežij. Po izjavah nekaterih virov so lokalne skupnosti gradnjo širokopasovnih omrežij, podobno kot pri gradnji avtocest, izkoriščale za izboljšanje druge infrastrukture. Ponekod so v ta namen spreminjali celo občinske odloke in postavljali dodatne zahteve za izvajalce, ki so po nepotrebnem dražile gradnjo.

MVZT je v drugem razpisu stroške gradbenih del omejil na 35 %. Ker pa model gradnje ostaja enak, se bodo izvajalci novim pogojem prilagodili in investicijska sredstva le prerazporedili v korist tehnologije. Gradnja zaradi tega ne bo bistveno uspešnejša in učinkovitejša, še zlasti zato, ker se lokalne skupnosti ne bodo odrekle praksi, uveljavljeni na prvem razpisu.

Neuresničevanje državnih razvojnih ciljev

Z rezultati prvega razpisa ne bi smela biti zadovoljna vlada, ki je odgovorna za doseganje zastavljenih državnih razvojnih ciljev in gospodarno trošenje sredstev državnega proračuna. Aktualni vladni ukrepi razvoja širokopasovnih omrežij namreč ne omogočajo doseganja zastavljenih razvojnih ciljev.

Na območjih belih lis naj bi bilo leta 2008 okoli 70.000 gospodinjstev in nekaj tisoč podjetij oziroma organizacij brez možnosti priklopa v internet. Državi s prvim razpisom ni uspelo zagotoviti pokritja zadostnega števila uporabnikov, da bi lahko dosegla svoje cilje. Za pokritje potencialnih 15.921 priključkov je namenila 45,2 milijona evrov ali povprečno 2840 evrov na potencialni priključek. Maksimalno sofinanciranje gradnje je bilo 3000 evrov na potencialni priključek (enako v drugem razpisu). Partnerji, ki so jih izbrale lokalne skupnosti, so se temu prilagodili, saj so upravičeni stroški gradnje v 9 od 12 lokalnih skupnostih znašali okoli 3000 evrov na potencialni priključek in le v treh lokalnih skupnostih so bili nekoliko nižji.

Če bodo rezultati drugega razpisa podobni prvim, bo nepokritih ostalo okoli 40.000 gospodinjstev. Za pokritje belih lis s skupno okoli 70.000 gospodinjstvi bi po sedanjem modelu gradnje država morala nameniti skupaj 200 milijonov evrov, načrtovala pa jih je 92,5 milijona evrov. Je država slabo načrtovala ali negospodarno trošila?

Če bi pristojni ministrstvi namesto favoriziranja gradnje optičnih omrežij spodbujali optimalno izkoriščanje obstoječe infrastrukture z dopolnjevanjem z novo infrastrukturo ter različne tehnološke rešitve, bodisi fiksne bodisi brezžične, ter v razvoj omrežij vključili uveljavljene operaterje, bi s prvotno načrtovanimi sredstvi z lahkoto pokrili bele lise v načrtovanih rokih, to je do konca leta 2013. S sedanjim pristopom zastavljeni državni razvojni cilji ne bodo pravočasno doseženi, poleg tega bi država morala zagotoviti dodatnih 100 do 120 milijonov evrov javnih sredstev.

Zgovoren je tudi drugi grafikon, kjer so cene izražene v ceni za en megabit hitrosti. Kot je razvidno, smo nekaterim državam blizu, vsaj na papirju. Težava je v tem, kolikšen odstotek uporabnikov ima dostop do teh najnižjih cen?

Nedomišljeni ukrepi

Ministrstvo za gospodarstvo in MVZT sta učinke ukrepov za razvoj širokopasovnih omrežij slabo preučila. Pregled virov pokaže, da ministrstvi nista opravili potrebnih tehnoloških in ekonomskih analiz niti v ta namen nista najeli kompetentnih svetovalcev.

Analiza rezultatov prvega razpisa je pokazala, da je bil izbrani model javno-zasebnega partnerstva neustrezen, saj ni zagotavljal zadostnih spodbud za gospodarno gradnjo in izkoriščanje obstoječe infrastrukture. Na razpisu je bilo onemogočeno sodelovanje uveljavljenih operaterjev z lastno infrastrukturo, ki hkrati ponujajo tudi širokopasovne storitve. Lokalne skupnosti so namesto njih kot partnerje izbrale manjše, neuveljavljene operaterje brez infrastrukture.

Vztrajanje MVZT, da uveljavljeni operaterji, ki bi sami ponujali maloprodajne storitve, ne smejo sodelovati tudi na drugem razpisu, pomeni nezaupanje v učinkovitost regulacije slovenskega telekomunikacijskega trga ter v neodvisnost in sposobnost obeh regulatorjev, Agencije za pošto in elektronske komunikacije ter Urada za varstvo konkurence, da zagotovita pošteno konkurenco.

Prvi razpis ni bil tehnološko nevtralen, saj je z zahtevanimi hitrostmi favoriziral novogradnjo (dragih) optičnih omrežij in onemogočal enakovredno konkuriranje cenovno ugodnejših tehnoloških rešitev. Ne le razpisni pogoji, ampak celoten koncept gradnje širokopasovnih omrežij ni spodbujal iskanja tehnološko in ekonomsko najboljših rešitev, ki bi omogočale doseganje večje pokritosti uporabnikov na belih lisah in doseganje zastavljenih državnih razvojnih ciljev.

Zaradi odsotnosti največjih operaterjev so bila obstoječa fiksna in mobilna omrežja premalo izkoriščena. S kombinacijo gradnje optičnih omrežij, krajšanjem zank bakrenih omrežij ter z dopolnjevanjem z mobilnimi omrežji bi lahko z razpoložljivimi sredstvi in v zastavljenih rokih pokrili vse bele lise. Če bi na primer izbrali zgolj mobilne tehnologije, bi vodilna operaterja, ki imata zgrajeno osnovno omrežje, z razpisanimi sredstvi bele lise pokrila z mobilno tehnologijo tretje in četrte generacije.

Gradnja novih optičnih omrežij v lokalnih skupnostih je bila draga. Zgoraj smo pokazali, koliko je stal nekomercialni del širokopasovnega omrežja na potencialni priključek. V večini primerov je bil nekomercialni del zgrajen do mest ali vasi in zaselkov oziroma znotraj večjih mest ali vasi, ne pa tudi do končnih uporabnikov.

Preostali del omrežja, naročniško razvodno omrežje in postavitev aktivne opreme na strani naročnika, pomeni komercialni del širokopasovnega omrežja. Ocenjena višina investicije v izgradnjo komercialnega dela omrežja znaša med 25 in 35 % celotne investicije. Po tej oceni je skupna investicija na priključek, odvisno od lokalne skupnosti, med 3700 in 4400 evri. Znesek je lahko v posameznih primerih seveda še višji.

Pri izračunih investicije na potencialni priključek je treba upoštevati še dejstvo, da se vsi uporabniki morda ne bodo priključili v omrežje ali bodo uporabili morebitne cenejše možnosti, ki po naših informacijah v določenih lokalnih skupnostih obstajajo že zdaj. Cena na zgrajeni priključek bo tako še višja, s tem pa bodo dražje poznejše širokopasovne storitve, ki bodo manj privlačne ne le za uporabnike, ampak tudi za ponudnike storitev.

Namesto epiloga

V sedanjih kriznih razmerah bi pričakovali bolj preudarne, usklajene in gospodarne vladne ukrepe. Strateški okvir za razvoj širokopasovnih omrežij imamo, pri pripravljanju konkretnih ukrepov pa pristojna ministrstva praviloma zmeraj podležejo vplivu posameznih interesnih skupin. Zato rešitev ni v pisanju novih politik in strategij, ampak v spremembi načina vodenja države. Razvojni ukrepi bi morali biti bolj domišljeni in preverjeni skozi javne razprave. Namesto tega prepogosto nastajajo v ozkih krogih z dvornimi svetovalci, odmaknjeni od oči zainteresirane javnosti, in so pisani na kožo posameznim interesnim skupinam. Država bi morala bolje upravljati tudi svoje premoženje. S primernim vodenjem Telekoma Slovenije v večinski državni lasti in z bolj premišljenimi naložbami v infrastrukturo bi lahko zagotovili večjo pokritost države s širokopasovnim omrežjem ter predvsem višje prenosne hitrosti. Če bomo želeli širokopasovni dostop uveljaviti kot univerzalno storitev, bomo potrebovali nov pristop, ki bo namesto lokalnih skupnosti h gradnji širokopasovnih omrežij spodbujal operaterje.

(Prva objava:  Moj mikro, september 2010)